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Chile y el Cambio Climático: Una visión crítica

Sociedad

 | 24/01/2017

Por: José Eduardo Sanhueza

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Tiene inmensa relevancia la tarea pendiente de que nuestro Congreso ratifique el Acuerdo de París que guía a las naciones en la reducción de emisiones de gases de efecto invernadero.
El pasado 4 de noviembre comenzó a regir el Acuerdo de París alcanzado en la Conferencia de las Partes de la Convención de Cambio Climático de Naciones Unidas N° 21 (COP21) en la capital francesa en diciembre de 2015. Su vigencia fue posible pues, a contar de ese mes, el documento fue ratificado por más de un centenar de países, responsables de más del 55% de las emisiones de Gases de Efecto Invernadero (GEI) a nivel global.
Las máximas autoridades de la instancia declararon que la humanidad recordaría el mencionado 4 de noviembre como el momento en que “los países levantaron una barrera ante los inevitables desastres del cambio climático”. Y que esto se había obtenido en el marco de “la negociación climática internacional más compleja, profunda y de mayor importancia realizada nunca”. 
Que se concretara ese hecho a menos de un año de la aprobación del Acuerdo de París, fue posible gracias a la rápida ratificación oficial de las naciones suscriptoras, particularmente China y EE.UU., a las que se sumó la Unión Europea, cuyas decisiones favorables fueron un factor claramente dinamizador.
El hecho también permitió que, poco después, con oportunidad de la COP22, en Marruecos, se iniciara la primera reunión del órgano de gobierno del Acuerdo de París: la CMA, instancia desde la cual se deberá velar por que todas las naciones coordinen esfuerzos para que en la próxima década haya reducciones sin precedentes en las emisiones de GEI. 
Ese positivo escenario es observado, por cierto, con cautela. Se debe tener en cuenta que Estados Unidos, el país más industrializado del mundo y que jugó un papel fundamental en la construcción del Acuerdo de París, comienza a ser gobernado desde el presente mes de enero por un Presidente que en sus intervenciones públicas ha desconocido la gravedad que reviste el cambio climático. Debiera, además, tenerse en cuenta que el fenómeno objeto de preocupación no da tregua alguna. La Organización Meteorológica Mundial declaró que en 2016 se batió un nuevo récord en la concentración atmosférica de dióxido de carbono y que los seis primeros meses del año fueron los más calurosos jamás registrados. 
Es en ese contexto que en Chile está en curso un debate acerca de la ratificación formal de ese acuerdo internacional por parte del Estado. Se trata de una oportunidad para que los chilenos nos interroguemos en serio sobre el papel que podríamos cumplir en esta tarea de alcance mundial y, además, sobre el modo en que a nuestro país le convendrá conducirse en el cumplimiento de sus compromisos.
 
ES POSIBLE LOGRARLO, A UN COSTO “RAZONABLE”
 
En palabras del entonces Secretario General de la ONU, Ban Ki-monn, “el Acuerdo de París es un suceso monumental para el planeta y su gente”. En rigor, en mi experiencia de veinticuatro años de participante de los paulatinos progresos de este esfuerzo internacional, he ido observando cómo la evidencia científica ha ido confirmando irrefutablemente que el aumento acelerado de la temperatura media global hoy tiene origen en la actividad humana; y he aprendido de las dificultades para construir un régimen climático que, a la luz de los complejos desafíos involucrados -que trascienden por mucho los de su impacto ambiental-, sea capaz de traducir los conocimientos científicos en acciones que respondan adecuadamente y con la urgencia debida. Por eso tiene mucho fundamento la consideración de que lo acordado es de vital importancia. 
Las investigaciones científicas sistematizadas por el Panel Intergubernamental sobre el Cambio Climático (IPCC), establecido por las Naciones Unidas, indican que para evitar daños irreparables económica y físicamente debemos “descarbonizar” con mucha rapidez las economías del mundo. A mediados de siglo tiene que haber un balance en las emisiones asociadas a sus desempeños actuales, los GEI causantes del calentamiento global y la extracción de ellos desde la atmósfera por sus sumideros naturales (los bosques, en el caso del dióxido de carbono (CO2)). El IPCC subraya que disponemos de las herramientas tecnológicas para hacer esa transformación a un costo económico “razonable” que, en todo caso, sería mucho menor que el de las “reparaciones” a que obligaría la inacción, si es que tales reparaciones fueran posibles en algunos casos.
Actualmente cerca del 85% de la energía primaria que se utiliza en el mundo tiene origen fósil y se estima que las actividades económicas que emiten GEI representan el más del 90% de la conformación del “PIB mundial”. Hay un desenlace de gran trascendencia de este hecho: la apropiación de tecnologías modernas por parte de algunos, así como las localizaciones geográficas de las fuentes energéticas que les dan soporte, ha ido conformado el orden económico y geopolítico planetario, consolidando a las superpotencias que lo dominan. 
En un escenario como éste, es inimaginable una respuesta simple e inmediata, de parte de las economías dominantes, al llamado a la “descarbonización”. Si finalmente hubo una reacción favorable, se debe a que prevalecieron convicciones científicas y geopolíticas, e imperó la convicción de que se requería refundar las bases tecnológicas de la economía mundial, sustentándolas en fuentes energéticas no fósiles, y que este revolucionario cambio era posible sin perturbar mayormente el actual orden económico y geopolítico, preocupación de fundamental importancia para las grandes potencias. 
Las naciones en vías de desarrollo, como lo he comentado en diversos artículos, deben ahora ser más proactivas en las negociaciones en defensa de sus intereses estratégicos y asumir sin tardanza las señales que de ellas se desprenden para la construcción de sus políticas de desarrollo económico.
 
¿SE ENCONTRÓ EN PARÍS LA RESPUESTA?
 
El Acuerdo de París parece haber encontrado finalmente una fórmula para cuidar los intereses estratégicos de una mayoría de los países, incluyendo a aquellos en vías de crecimiento. Propone ambiciosas metas. Al hacerlo, recoge el mensaje de la ciencia, aunque con una mayor flexibilidad temporal. Plantea mantener el aumento de la temperatura media mundial por debajo de 2ºC, con respecto a los niveles preindustriales, y proseguir los esfuerzos para limitar ese incremento a 1,5ºC. Para ello, propone alcanzar un máximo global de emisiones de GEI tan pronto como sea posible y lograr un equilibrio entre las emisiones antropogénicas liberadas por fuentes y absorbidas por sumideros de GEI en la segunda mitad de este siglo. No a mitad de siglo, sino en algún momento de la segunda mitad. Tal decisión cuantifica numéricamente por primera vez el objetivo de la Convención, pero también otorga mayores grados de libertad para ajustar los ritmos posibles de tan gigantesca empresa.
Con respecto a los esfuerzos de mitigación individuales de los países, establece una serie de compromisos vinculantes de procedimiento, entre los cuales se establece que los países deben asumir una Contribución Nacionalmente Determinada (NDC, por sus siglas en inglés), que debe ser renovada cada cinco años comprometiendo una “progresión” respecto de la anterior. 
El Acuerdo de París reitera que las Partes que son países desarrollados deberán seguir encabezando los esfuerzos dirigidos a movilizar financiamiento para el clima; que esa movilización debería representar una progresión con respecto a los esfuerzos anteriores, y que en el suministro de un mayor nivel de recursos financieros se debería buscar un equilibrio entre los dedicados a la adaptación y la mitigación. Esto se debe hacer teniendo en cuenta las estrategias que determinen los países y las prioridades y las necesidades de las Partes que son países en desarrollo, en especial de las que son particularmente vulnerables a los efectos adversos del cambio climático y tienen limitaciones importantes de capacidad.
Igualmente, propone aumentar la capacidad de respuesta a los impactos del cambio climático, fortaleciendo la resiliencia y reduciendo la vulnerabilidad a ellos, con miras a lograr una adaptación adecuada. Compromete a las Partes a emprender procesos de planificación de adaptación. Esta es la preocupación prioritaria de las naciones en desarrollo. Estas saben de su papel de acompañantes en la solución de las causas del problema, tanto porque sus emisiones de GEI son marginales como porque son esencialmente usuarios de tecnologías desarrolladas por otros y no proveedores de ellas. Por tanto, solo les queda enfrentar con autonomía sus impactos. Sin embargo, aun así, requieren para ello de mucha colaboración.
Pero el Acuerdo no crea nuevos compromisos financieros vinculantes. Y, a diferencia de la referencia al tema en el Acuerdo de Copenhague (2009), en este texto de la COP 21 de París se señala que la movilización de US$ 100.000 millones anuales comprometida por las naciones industrializadas desde el 2020 se hace en “el contexto de una labor real de adaptación y de transparencia en la implementación”.
Por último, debemos destacar un tema central y distintivo del Acuerdo: la trasparencia de la información sobre los compromisos relacionados al conjunto de los pilares sobre los cuales él se construyó. Con el fin de fomentar la confianza mutua y de promover la implementación efectiva, se establece un estricto marco para informar sobre las medidas comprometidas y los apoyos para ello, pero dotado de flexibilidad para tener en cuenta las diferentes capacidades de las Partes. Y se aplicará de manera facilitadora, no intrusiva y no punitiva.
 
LA TAREA POR DELANTE
 
Chile ha participado activamente en este proceso de negociación. Ha puesto temas de su preocupación en la mesa y liderado el valor de algunos. Previamente a la COP21 informó cómo preveía contribuir. Y en septiembre pasado firmó el Acuerdo, durante la concurrencia de la presidenta Michelle Bachelet al 71avo periodo de sesiones de la Asamblea General de la ONU. Resta aún la ratificación por parte del Congreso Nacional.
Deseo destacar que ratificar un tratado internacional es un paso con muchas mayores implicancias que el significado de firmarlo. Es un acto de renuncia voluntaria y soberana a decisiones usualmente unilaterales. Representa una restricción a nuestra soberanía. Implica la promulgación de una ley con el texto del tratado. En consecuencia, ahora cabe un cuidadoso proceso de análisis y evaluación de este Acuerdo de París por parte de toda la nación, acordando adoptar una política de Estado sobre esta materia. Esto implica examinar cuidadosamente el texto, muy especialmente los deberes y las obligaciones que se desprenden de él. 
Por ejemplo, como se ha señalado, significa expresar por medio de una NDC los esfuerzos máximos de mitigación que nos comprometemos a realizar en un determinado periodo, debiendo renovar esos compromisos cada cinco años con metas cada vez más exigentes, e informando cada dos años sobre los progresos.
 
SE TRATA DE GRANDES OBLIGACIONES PARA EL PAÍS
 
Los anteriores ítems son obligaciones de importancia porque representan trabajos de gran magnitud, sometidos al escrutinio internacional sobre los progresos de metas que, como país, nos hemos autoimpuesto y porque el cumplimento de estas obligaciones tendrá implicancias en la gobernabilidad de la gestión política del desarrollo de nuestra nación.
¿Por qué esta última afirmación? Las emisiones de GEI de una nación están intrincablemente vinculadas a la gestión de su desarrollo económico y lo acontecido en nuestro país en los últimos años demuestra que no somos una excepción. En nuestra historia, los diversos gobiernos han contado con total libertad para identificar e impulsar el establecimiento de las políticas públicas que han estimado necesarias. Como resultado, nuestros patrones de emisiones de GEI, aunque muy menores a una escala mundial, han estado creciendo sostenidamente en los últimos años y son valores altos, si se miden en términos de emisiones por persona.
Nuestro país ha avanzado en labores de mitigación, haciendo honor “en la medida de lo posible” a lo comprometido con nuestra ratificación de la Convención Marco sobre el Cambio Climático y su Protocolo de Kioto. Pero, a fin de cuentas, no hemos cumplido a cabalidad con las dos leyes de la República promulgadas para estos tratados. No es tarea fácil en absoluto imponerse una tarea de control de emisiones de GEI.
Pero el caso ahora es que, si se tiene intención de ratificar el Acuerdo de París, el escenario presente es totalmente diferente al que se enfrentó en los casos de que los gobiernos de turno enviaron sus mensajes al Congreso solicitando la ratificación de la Convención Marco sobre Cambio Climático y su Protocolo de Kioto. Como hemos visto, este Acuerdo establece obligaciones no menores para quienes lo ratifican y no hay esta vez facilidades en algún preámbulo al cual recurrir para no cumplir con la tarea comprometida a cabalidad. Menos para un país de renta media alta, como se cataloga hoy al nuestro, y que, además, se precia de ser miembro del distinguido “club” de la OCDE. En esas ocasiones previas, en los mensajes del Ejecutivo principalmente destacaron las oportunidades de colaboraciones internacionales, tanto financieras como tecnológicas, que esos acuerdos internacionales ofrecían a nuestro país para implementar su política ambiental. Ahora habrá que destacar también, y principalmente, las obligaciones, ya que las oportunidades que este Acuerdo ofrece no han variado respecto a las que siempre ha ofrecido la Convención y su Protocolo de Kioto.
Esas obligaciones, que se podrían resumir diciendo que las Partes de este Acuerdo se comprometen en adelante a planificar y ejecutar su desarrollo económico en el marco de una restricción cuantitativa a sus emisiones de GEI asociadas, y que serán progresivamente mayores con el tiempo.
 
LA CONSIDERACIÓN “DEL CASO” EN EL CONGRESO
 
Ante lo expuesto, el debate nacional debe centrar su atención en el valor que para el país tendrá ratificar el Acuerdo y la factibilidad de darle cumplimiento, prestando atención particular a dos temas. 
El primero: la propuesta y justificación de un texto para la NDC que registraría el país en la Secretaría de la Convención al momento de ratificar este tratado internacional, incluyendo: a) las legislaciones, las políticas públicas, las ordenanzas, etc., que se utilizarían para facilitar y asegurar su ejecución y/o, en el caso que se considera necesario, las nuevas que se deberían establecer, b) los recursos financieros nacionales involucrados y, si es parte de esa propuesta, los recursos internacionales y las estrategias que se proponen para conseguirlos; y c) por qué esa NDC no solo no es un cometido imposible sino que, por el contrario, se alinea con nuestros planes de desarrollo y facilita sus realizaciones. 
El segundo: sobre el arreglo institucional de coordinación interministerial que se deberían establecer para: a) cuidar la adecuada implementación de las NDCs del país; b) con base a los progresos en el cumplimiento de ellas y, en caso que así amerite, proponer los ajustes a las políticas, las medidas y el financiamiento que dan soporte a su ejecución; y c) proponer también, en términos similares a los utilizados para la primera, las reactualizaciones de las NDCs que el país debiera presentar al resto de las Partes del Acuerdo de París, como se ha señalado, con una periodicidad de cinco años. En otras palabras, sobre el arreglo institucional que propondría la trayectoria de largo plazo del país en términos de emisiones bajas en carbono y que lo supervisaría en su cumplimiento.
Es una discusión y análisis no menor. Sin embargo, existe hoy en el país suficiente información, sistematizada en muchos casos, para que esto no sea una limitante en la ejecución de la tarea señalada. Además de la meta, se requiere realizar análisis de -por ejemplo- la existencia de legislaciones y políticas públicas pertinentes; los instrumentos que se implementan para incentivar cambios tecnológicos; los avances en materia de monitoreo, y la verificación y reporte de emisiones de GEI en las instalaciones industriales de nuestra nación, entre muchas otras variables vinculadas a lo que se propondría utilizar para facilitar y asegurar la ejecución de la NDC.
Pero también es crucial es discutir y, óptimamente, consensuar con los actores del sector privado implicado —que, finalmente, son los que deberán implementar esta NDC nacional— la magnitud del esfuerzo comprometido y el valor de estos instrumentos y medidas propuestas para su logro. Los primeros que deberían estar convencidos de esa ventaja son naturalmente los que deberían, a su vez, aprovecharla en términos tecnológicos y económicos.
 
AL CIERRE
 
El Acuerdo de París es un hecho trascendente para enfrentar el cambio climático, respetando las expectativas que al respecto tienen las grandes potencias y abriendo espacios para resguardar los intereses del resto de las naciones, especialmente de las más vulnerables a los impactos físicos y económicos de la transformación ambiental en curso. Tanto es así, que hoy celebramos que este acuerdo se haya concretado ya en los meses recientes y no el año 2019, como muchos preveían. Las grandes potencias esta vez no tuvieron -como lo hicieron ante al Protocolo de Kioto- que evaluar el valor del Acuerdo de París para sus intereses estratégicos. Ahora la convicción sobre su necesidad la alcanzaron en la misma capital francesa al momento de aprobarlo, incluso antes de firmarlo.
Sin embargo, este documento significa inéditas obligaciones para sus ratificadores, particularmente para las naciones que nunca antes las habían tenido en términos cuantitativos. Para ellas, planear y gestionar su desarrollo económico futuro, dar la atención requerida a necesidades sociales urgentes y las legítimas aspiraciones de bienestar de sus poblaciones, bajo mayores restricciones a las emisiones de GEI, no es una misión imposible, pero sí muy diferente a sus prácticas actuales. El desafío es aún mayor cuando se deberá rendir cuenta internacional bianualmente. 
En Chile debemos iniciar una deliberación nacional que nos convenza a todos de que el enfrentar nuestros desafíos de desarrollo en el marco de estas obligaciones no solo se constituye en una responsabilidad ineludible en los tiempos actuales, sino que también nos ofrece la oportunidad de “usar” este Acuerdo para nuestros propios intereses estratégicos sobre estas materias.
Tenemos tiempo, pero no podemos perderlo. Hay que iniciar la diligencia cuanto antes, pero cuidadosa y rigurosamente. Recordando el decir de algunos próceres de nuestra historia, hay que realizarlas “despacio, porque tenemos prisa”. MSJ