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Hay sectores de la población cuyas carencias no se limitan a la falta de ingresos, pues a esta se suman la precariedad laboral, la discriminación y los problemas de vivienda. Se trata de un segmento esencialmente diferente a la «extrema pobreza» —que tradicionalmente se ha medido desde hace décadas— y exige nuevas políticas. [También disponible en audio]
Medir la pobreza es fundamental para diseñar y evaluar políticas públicas que fomenten el desarrollo humano. Es la manera de entender y cuantificar la realidad de las personas y familias que se encuentran en situaciones desfavorables. Sin embargo, la pobreza es un problema complejo que evoluciona con el tiempo y, por eso, los métodos que usamos para medirla deben adaptarse a los cambios sociales y económicos de un país. Si bien hay nociones comunes en toda forma de medición de pobreza, tales como la insatisfacción de necesidades básicas, o carencias materiales y sociales que impiden el funcionamiento y desarrollo de las personas, los medios y estándares que los definen son relativos al contexto social. Por ejemplo, acceder a internet se ha transformado en una necesidad básica indispensable para comunicarse y participar en la sociedad. Por lo tanto, no actualizar las metodologías de medición podría llevarnos a ignorar problemas sociales nuevos y emergentes.
En Chile, la pobreza se ha medido de forma oficial y sistemática desde 1987 por medio de la Encuesta de Caracterización Socioeconómica Nacional (Casen), y desde entonces los métodos de medición se han actualizado en diversas ocasiones. Entre los cambios más relevantes se encuentra la incorporación de la medición de pobreza multidimensional y la actualización de la metodología de medición de pobreza por ingresos, a partir de Casen 2013. Entre diciembre de 2023 y mayo de 2025 se conformó la Comisión Asesora Presidencial de Expertos y Expertas para la Actualización de la Medición de la Pobreza, donde a partir de un diagnóstico de la actual forma de medición se presentan diversas propuestas para adecuar el indicador por ingreso y multidimensional, junto con la aplicación de otros parámetros complementarios.
La Comisión generó espacios de participación ciudadana mediante audiencias, instancia mediante la cual Hogar de Cristo presentó y expuso como propuesta una nueva forma de medir la pobreza extrema, la que fue aceptada e incorporada en las recomendaciones, con un nuevo indicador llamado «pobreza severa».
Desde sus inicios, la medición de la pobreza por medio de la encuesta Casen ha distinguido «pobreza no extrema» y «pobreza extrema». Esta última categoría se creó para identificar al grupo «más pobre entre los pobres». Originalmente, se definía como la situación en la que los ingresos de un hogar eran tan bajos que no alcanzaban para cubrir la canasta básica de alimentos, es decir, los integrantes del hogar eran incapaces de satisfacer sus necesidades alimenticias. En cambio, la pobreza no extrema se refería a quienes sí podían cubrir sus necesidades alimenticias, pero no otras necesidades básicas. Esta distinción tenía mucho sentido en el contexto histórico en el que surgió. En 1990, casi el 40% de la población de Chile vivía en situación de pobreza; por lo tanto, era crucial identificar a las personas que no tenían ni siquiera para comer. Por lo mismo, para el diseño de políticas públicas era crucial identificar quiénes eran incapaces de acceder a bienes alimentarios en virtud de sus ingresos, poniendo en riesgo su salud e integridad de modo drástico.
A partir de Casen 2013, y como se señaló anteriormente, se implementó una actualización en la metodología de medición de pobreza por ingresos y, dentro de ella, también en la forma en que se identificaba la pobreza extrema. A partir de ese año, se empezó a considerar como hogares en situación de pobreza extrema a aquellos que no tenían ingresos suficientes para cubrir sus necesidades de alimentación, pero también las necesidades de vivienda y vestuario. A pesar de esta actualización, la categoría de pobreza extrema se ha vuelto cada vez más irrelevante en su uso. Con el tiempo ha perdido utilidad para analizar los cambios en la pobreza en nuestro país, comunicar sus resultados al público y como herramienta para diseñar políticas públicas o de focalización de programas sociales.
Para fundamentar la pérdida de capacidad de la pobreza extrema como indicador, se realizó una serie de análisis a partir de la base de datos de la Encuesta Casen 2022, enfocados en evaluar si la pobreza extrema lograba definir a segmentos de la población con características y necesidades distintivas. Se compararon poblaciones con pobreza extrema, pobreza no extrema y quintiles de ingreso en relación con una serie de factores sociodemográficos, como además en relación con indicadores de pobreza multidimensional y otros parámetros asociados. Si no había diferencias concretas, ¿qué sentido tiene tener un indicador de pobreza extrema que expresa características similares a otras categorías de pobreza y exclusión?
Los resultados fueron claros: quienes se encontraban en situación de pobreza extrema no presentaban diferencias importantes con respecto a quienes estaban en otras categorías de pobreza y vulnerabilidad. No se observaron contrastes estadísticamente significativos en variables como el sexo, la edad, el tamaño del hogar, la pertenencia a pueblos originarios, o si se vive en zona urbana o rural, o el lugar de nacimiento y en diferentes variables de carencias sociales.
La única diferencia significativa está en el desempleo. En efecto, las personas en situación de pobreza extrema tienen una tasa de desempleo mayor a las otras categorías de pobreza y vulnerabilidad. Por lo tanto, la principal distinción de estar en situación de pobreza extrema no es una característica estructural, sino la disponibilidad de una fuente de ingresos en el momento de la encuesta, lo cual influye directamente en tener menores ingresos en un escenario particular.
Estos resultados no significan que en Chile no existan grupos de la población que se encuentren con carencias severas, sino que el actual indicador de pobreza extrema no es adecuado para identificarlos.
Se propone entonces una nueva forma de identificar al grupo más desfavorecido: las personas que se encuentran, al mismo tiempo, en situación de pobreza por ingresos y pobreza multidimensional. Es decir, este grupo considera a quienes no tienen ingresos suficientes para satisfacer necesidades básicas y que simultáneamente están excluidos de forma directa en ámbitos fundamentales del bienestar, como salud, educación, trabajo, seguridad social, vivienda y entorno, redes sociales y cohesión social.
Al analizar a este grupo de la misma manera que se hizo con pobreza extrema, se observan diferencias claras y significativas, permitiendo identificar sectores de la población con necesidades más específicas. A nivel de características demográficas, quienes se encuentran en situación de pobreza tanto por ingresos como multidimensionales tienen una mayor incidencia entre quienes viven en zonas rurales, pertenecen a pueblos indígenas y nacieron fuera de Chile.
Además, este grupo muestra carencias más profundas en relación a otras categorías de pobreza, entre ellas:
– Presentan mayores niveles de hacinamiento y condiciones de vivienda precarias, además de una mayor asociación con quienes residen en campamentos. Por ello, los datos reflejan también un incremento en las deficiencias en los indicadores relacionados con el entorno.
– Experimentan niveles elevados de discriminación y trato injusto.
– De forma similar a quienes tienen pobreza extrema por ingresos, muestran altos índices de desempleo, pero presentan además otras variables de exclusión laboral, como la falta de un contrato e informalidad.
Aplicando esta nueva categoría a Casen 2022 bajo los criterios actuales de medición de pobreza, se estima que este grupo estaría compuesto por alrededor de 440.000 personas, lo que representaría al 2,2% de la población. Sin embargo, si se consideran todas las propuestas de la Comisión Experta para actualizar la medición de pobreza por ingresos y multidimensional, este grupo aumentaría a más de 2.000.000 de personas, representando al 10,6% de la población nacional.
Se propone entonces una nueva forma de identificar al grupo más desfavorecido: las personas que se encuentran, al mismo tiempo, en situación de pobreza por ingresos y pobreza multidimensional.
La actual medición de pobreza extrema ha perdido utilidad al no poder reflejar a las poblaciones con mayores carencias. El grupo de personas en situación de pobreza extrema es muy similar a quienes se encuentran en situación de pobreza no extrema y quienes presentan en general bajos ingresos, con la excepción de un nivel de desempleo más alto. Por lo tanto, la diferencia se debe principalmente a una mayor brecha de empleabilidad que afecta directamente sus ingresos.
El grupo de personas con pobreza severa, es decir, con «ambas pobrezas» tiene un perfil mucho más definido y claro. Sus carencias no se limitan a falta de ingresos, sino que se suman a la precariedad laboral, la discriminación y los problemas de vivienda. Se asocia también a la población migrante, indígena, a quienes viven en zonas rurales y/o campamentos.
Por lo tanto, la medición de pobreza severa es mucho más efectiva para captar las expresiones actuales de la pobreza en el país, y desde ahí, identificar características y necesidades que orienten el diseño de políticas públicas pertinentes para esta población.
Esta población se encontraría en una situación compleja y con necesidades más urgentes y para ser abordadas no bastan las mismas políticas públicas: se requiere de intervenciones integradas que combinen herramientas que favorezcan la generación de ingresos y transferencias monetarias para suplir las principales urgencias, pero también asegurar el acceso a infraestructura y servicios sociales fundamentales a los que actualmente estas personas no tienen acceso. Al adoptar una nueva forma de identificar a los más pobres entre los pobres como pobreza severa, es posible optimizar las políticas públicas y reconocer las facetas emergentes de la pobreza en nuestro país.
Por esta razón, se propone que la categoría de pobreza severa reemplace la actual medición de pobreza extrema. Si bien la pobreza severa fue incorporada dentro de la propuesta de la Comisión Experta, se espera que sea acogida y sea parte de las próximas mediciones oficiales en Chile.
