Pensando en cómo salir de la crisis

Los anuncios efectuados por el Gobierno para afrontar el descontento apuntan a responder a las quejas vinculadas a los bajos ingresos, pero carecen de una mirada sobre la necesaria evolución institucional. Un eventual cambio a nivel constitucional no resuelve per se la situación. Se requiere impulsar un cambio en las instituciones formales, pero también en la manera en que interactuamos los chilenos.

Guillermo Larraín A.

06 noviembre 2019, 3:56 pm
19 mins

El estallido social que comenzó el viernes 18 de octubre de 2019 quedará marcado como la mayor manifestación de descontento social en la historia democrática reciente de Chile, tanto por su masividad y persistencia como por la ambigüedad y contraste entre las pacíficas y alegres muestras de crítica social que mostró la gran mayoría de los manifestantes con la enorme violencia que alcanzó por momentos. El Gobierno declaró progresivamente el estado de emergencia y toque de queda en muchas ciudades, lo que no se veía desde la dictadura. El balance oficial todavía no es claro, pero ha habido cerca de 19 personas fallecidas, de las cuales seis lo serían a manos de militares o carabineros. El Instituto Nacional de Derechos Humanos denunció el uso de apremios ilegítimos contra manifestantes. El retiro de las fuerzas policiales desde la vigilancia habitual en barrios para controlar manifestaciones dejó a sus habitantes a expensas de la criminalidad. Algunos ciudadanos se debieron defender de otros ciudadanos. Una real y profunda crisis.

Las causas próximas del evento nos sorprendieron a todos. De hecho, este artículo estaba pensado para hablar del Presupuesto 2020. La mezcla de un alza en un precio clave con una reacción desproporcionada y traumática del Gobierno no pareciera tener fuerza suficiente para explicar la amplitud del estallido social. Ya se podrá analizar eso más adelante. Tampoco podemos decir mucho sobre los movimientos actuales, hasta dónde llegarán y cuánto persistirán.

La potencial desestabilización social y política nos llama, entonces, a la prudencia.

Sin embargo, en una mirada de largo plazo se advirtió que se estaban incubando semillas de desestabilización. El proceso de erosión de la confianza de los chilenos en los partidos políticos ya se esbozaba desde 1998 por la serie de informes del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD. En ellos se menciona cómo la desconfianza en las instituciones y la desigualdad tienen como consecuencia una falta de reciprocidad en las relaciones sociales. La caída espectacular en la confianza en las instituciones democráticas y el alto activismo cívico en Chile lo muestran los datos del World Values Survey, también desde los años noventa.

Un observador imparcial, como el diario británico Financial Times escribió en 2013 respecto de Chile que “la propia estabilidad de su economía política hace demasiado rígido responder a las necesidades de hoy en día”, reconociendo que, si bien se ha producido un crecimiento que ha reducido drásticamente la pobreza, “no ha corregido las fisuras socioeconómicas profundas que dividen la sociedad chilena. El resultado paradójico es que está aumentando la frustración”. Finalmente, finaliza diciendo que “la percepción se está extendiendo de que el Estado no intervencionista de Chile y su estabilidad tan cacareada, en lugar de aumentar las oportunidades, está engañando a los de abajo lo que se les prometió (1).

Finalmente, en El Otro Modelo (2), dice que, de no enmendar el rumbo a tiempo, el país enfrentaba dos escenarios, el primero de los cuales era “la violencia inorgánica resultante del descrédito generalizado de las instituciones políticas” y que “en la medida en que haya progreso social, es posible que el camino de la violencia no tenga lugar, porque mal que mal la ciudadanía estará recibiendo beneficios tangibles aunque ellos eventualmente no sean sustentables en el largo plazo o no contribuyan al progreso sino que sean distractores temporales”.

Al menos estas cuatro fuentes —PNUD, World Values Survey, FT y EOM— y trabajos que han surgido del Centro de Estudios de Conflicto y Cohesión Social (COES) de la Universidad de Chile, la Universidad Católica, la Universidad Diego Portales y la Universidad Adolfo Ibáñez, sugieren que no se puede descartar que la actual crisis tenga una naturaleza institucional.

Desde esta perspectiva, analicemos la reacción inicial del gobierno.

PRIMERA REACCIÓN POLÍTICA

La inactividad política del Gobierno, por oposición a su activismo represivo, duró hasta el discurso presidencial de la noche del martes 22. Este discurso anunció una agenda social con poca novedad conceptual, pero que asume el uso de recursos públicos. Comenzó por lo que parece ser la mayor urgencia del minuto, un incremento en las pensiones solidarias. A eso se le agrega un seguro de enfermedades catastróficas que pretende asegurar un techo al gasto de salud de las familias, un ingreso mínimo garantizado de $350 mil mensuales para los trabajadores con jornada completa, un mecanismo de estabilización de las tarifas eléctricas que permitirá anular la reciente alza de 9,2% de la electricidad y una Defensoría de las víctimas de la delincuencia. Se incorporaron dos medidas redistributivas, como un nuevo tramo en el Impuesto Global Complementario de 40% para las rentas superiores a $8 millones mensuales y mayores aportes de las comunas de mayores ingresos, en beneficio de las comunas de menores ingresos. En lo político, se anunció la reducción de las dietas de los parlamentarios y altos sueldos de la administración pública y reducción en el número de los parlamentarios y limitación de las reelecciones.

Este discurso le permite al gobierno ganar tiempo para actuar.

En efecto, el principal logro de estos US$1.200 millones en anuncios es el alivio financiero que representan para muchas personas. El componente principal, pensiones, tiene un costo de unos US$600 millones de dólares anuales. La pensión básica solidaria subirá un 20%, es decir, $22.040, que se suma a los $110.201 actuales. El Aporte Previsional Solidario (APS) también sube un 20%, pero no se trata de un monto fijo, sino que decrece a medida que la persona tiene más saldo en la cuenta individual. Según la Superintendencia de Pensiones, el beneficio promedio del APS asciende a $71.224, por lo que en promedio se trata de un beneficio de $14.245.

Otro componente importante es el ingreso mínimo garantizado. Según Espacio Público aproximadamente 800 mil trabajadores reciben el salario mínimo ($301.000) y la mitad de toda la fuerza laboral gana menos de $400.000. Si nos concentramos solo en el primer elemento, ello cuesta unos US$560 millones más por año. Este número podría subir, si los empleadores que pagan entre $301.000 y $350.000 reducen los salarios y la diferencia la pone el Estado.

En los últimos días han aparecido cuatro encuestas hechas a manifestantes, imperfectas todas. Ellas coinciden en una queja permanente sobre las pensiones, salarios y alza en el costo de la vida. Esto sugiere que, en el cortísimo plazo, el problema se resuelve con dinero. Desde esta perspectiva, el paquete de medidas cumple un rol. Su mayor debilidad, sin embargo, es que afecta poco a la clase media —digamos, entre los deciles 60 y 80—, que es probablemente de donde viene un número importante de manifestantes. Respecto de este sector, es recomendable incorporar beneficios hasta ahora no considerados.

Sobre su financiamiento, quedan dudas todavía. Se ha dicho que habrá un mayor déficit fiscal y reasignaciones, pero por el momento no hay más detalle.

LA SALIDA INSTITUCIONAL

A esta altura, vale la pena tomar una parte del discurso del Presidente. Dijo en su mensaje: “Es verdad que los problemas se acumulaban desde hace muchas décadas y que los distintos Gobiernos no fueron ni fuimos capaces de reconocer esta situación en toda su magnitud. Reconozco y pido perdón por esta falta de visión”.

Pues bien, no podemos seguir fallando en la visión.

Si bien falta análisis, es probable que la manera de manejar la situación sea con una estrategia para producir cambios institucionales. Esto involucra la Constitución, pero es más amplio. La Constitución es la principal de las instituciones formales, pero no es la única. Es necesario pensar en las instituciones informales. Uno puede predecir que este gobierno tenga reticencia a modificaciones constitucionales. Pensar las instituciones de esta manera más amplia permite abrir la mente a más ideas, que también pueden ser valiosas.

Para ser precisos, una definición muy aceptada de “institución” en la literatura económica es de Elinor Ostrom, cientista política que fue la primera mujer que recibió el Premio Nobel de Economía. En Understanding Institutional Diversity (3) define las instituciones como “la forma en que los humanos organizan todas las formas de interacción repetitivas y estructuradas”.

Lo que falta a la iniciativa gubernamental para que pueda ser efectiva en manejar la crisis es una mirada de evolución institucional, tanto en lo formal como lo informal.

Este enfoque sugiere que es difícil que un cambio legal rápido —incluso a la Constitución— resuelva el problema. En efecto, para ir al fondo del asunto, debe cambiar la manera en que interactuamos los chilenos. Eso puede ser influenciado por una modificación legal, pero no hay ninguna garantía que ello ocurra.

Más que unos pocos actos legislativos, parece más sensato y eficaz pensar en una serie de acciones en el ámbito social que tengan como objetivo que la discusión que ahí tenga lugar permita que las instituciones informales evolucionen y que, como consecuencia, puedan implementarse en el tiempo las reformas legales que correspondan. Debe haber una retroalimentación entre lo informal y lo formal. Por lo mismo, nadie puede pretender que este sea un proceso rápido.

Desde la perspectiva económica, una preocupación que surge de este escenario es que se abre un espacio de incertidumbre que puede dañar la inversión, el crecimiento y el empleo. Ello ocurrió durante el Gobierno de Bachelet y afectó negativamente la discusión institucional. Hay que evitar que ello ocurra otra vez.

Como las instituciones, siguiendo nuevamente a Ostrom, permiten tener una expectativa racional de lo que harán los otros, ellas son responsables de la forma como los agentes económicos interactúan y se relacionan entre ellos. La ausencia de un marco mínimo de ideas aceptadas por todos en cualquier escenario —por ejemplo, fortalecer la democracia representativa, promover el respeto a los derechos humanos y el rol de la propiedad privada en la economía, por nombrar tres, muy genéricamente— puede paralizar el crecimiento. Es muy distinto discutir lo institucional con una economía vigorosa que con desempleo.

En consecuencia, el proceso de discusión institucional debe darse dentro de un acuerdo nacional previo. Dicho acuerdo debe producirse en términos lo suficientemente amplios como para que la discusión posterior sea valiosa, pero lo suficientemente claro y sólido para permitir el funcionamiento de la economía. Es un equilibrio difícil entre el pensamiento de Boeninger y Lechner, no cabe duda. Buscarlo es imprescindible.

Esto puede ser polémico, pero luego de un proceso de consulta ciudadana, como se hace habitualmente, tal marco debiera ser provisto por un acuerdo del Congreso Pleno. Es verdad que el Congreso goza de poca confianza ciudadana en estos momentos. Sin embargo, este Congreso es post binominal y cuenta con una amplia representación política. Si la idea es reforzar la legitimidad de la democracia representativa, el marco de los debates posteriores debe surgir desde el Congreso.

Pero, para coronar este esfuerzo, se requieren medidas concretas que dejen en claro que el Congreso como cuerpo acepta una responsabilidad política. La reducción de dietas, límites a la reelección y reducción de parlamentarios van en ese sentido. Sin embargo, salvo la reducción de dietas, las otras dos son discutibles. Es más importante hacerse cargo de la mala asesoría legislativa y el nepotismo.

Dado dicho marco genérico, debe comenzar un proceso de debates y conversaciones que, como lo hizo Macron, nutran una agenda amplia y gradual de cambios formales —Constitución, leyes, reglamentos— y de cambios informales. Este proceso puede tener un componente oficial, promovido desde el Gobierno, pero otro descentralizado promovido desde la sociedad civil. Por ejemplo, desde la sociedad civil ya se han citado a unos Cabildos abiertos y la Sofofa, en lugar de hacer el Encuentro Nacional de la Industria, llamó a una jornada de reflexión. En los casos en que corresponda, esas iniciativas debieran contar con financiamiento público y, como lo hizo Bachelet, con “ministros de fe” respecto de las conclusiones.

De este proceso, largo y sinuoso, uno esperaría dos cosas. Primero, una serie de reformas constitucionales, legales y reglamentarias que permitan que la institucionalidad evolucione y adopte los valores y aspiraciones que tienen los chilenos de hoy, y evite errores del pasado. Segundo, un impulso a nueva forma de relacionamiento entre los chilenos.

PALABRAS FINALES

La situación del país es compleja, pero manejable, si se actúa rápido y con visión. Al momento de terminar esta columna, la presencia del ejército y la marina en las calles persiste, el activismo ciudadano continúa y desgraciadamente la violencia en algunos barrios también. Es imperativo que el Gobierno dé una señal política clara que permita encauzar el activismo cívico. Las alternativas son pocas, entre ellas, un cambio de gabinete y generar condiciones para empezar el retiro de las Fuerzas Armadas a sus cuarteles.

Chile enfrenta su mayor crisis social y política desde el retorno a la democracia. Tenemos que estar a la altura. Todos. MSJ

(1) Financial Times, 2 de mayo de 2013: «Chile’s challenges. Statistics brouhaha is not the real problem».
 (2) Atria, F., Larraín, G., Benavente, J.M., Couso, J. y A. Joignant (2013), El Otro Modelo. Del orden neoliberal al régimen de lo público. Editorial Debate. Ver página 251.
 (3) Ostrom, E. (2005), Understanding Institutional Diversity, Princeton University Press.

* Este artículo se escribió el miércoles 23 de octubre.

Guillermo Larraín A.

Académico Facultad Economía y Negocios, U. de Chile