Hacia una Constitución plenamente democrática

Aprobar una nueva Carta fundamental permitiría una nueva etapa para Chile, terminando con el ordenamiento constitucional vigente, que es ilegítimo en su origen y fuente de profunda división nacional.

Javier Couso

21 enero 2020, 4:10 pm
17 mins

La reforma constitucional promulgada en diciembre pasado por el Presidente de la República (1) introdujo una nueva sección al Capítulo XV de la Constitución vigente (denominada “Del procedimiento para elaborar una Nueva Constitución Política de la República”) y vino así a materializar el importante acuerdo político al que llegaron la casi totalidad de los partidos políticos en noviembre, inaugurando un proceso que podría finalmente acabar con el problema constitucional que Chile viene arrastrando desde hace décadas.

El camino trazado por el itinerario constituyente próximo es escarpado y se desenvolverá en un escenario aún signado por la crisis social, política y económica desatada por el estallido social iniciado en octubre. Contempla un plebiscito habilitante (o “de entrada”) el 26 de abril de 2020 para consultar a la ciudadanía si quiere (o no) una nueva Constitución y qué órgano que debiera elaborarla, optando entre una “Convención Constitucional” (integrada exclusivamente por miembros elegidos) y una “Convención Mixta Constitucional” (en partes iguales por miembros elegidos popularmente y por parlamentarios hoy en ejercicio). Si la ciudadanía opta por una nueva Constitución, el segundo hito será la elección de los miembros de la Convención el 25 de octubre, el mismo día de las elecciones de alcaldes, concejales y gobernadores regionales.

La Convención Constitucional tendrá 155 ciudadanos electos con el sistema empleado en el 2017 para elegir a los integrantes de la actual Cámara de Diputados (proporcional con cifra repartidora) (2). En tanto, la Convención Mixta Constitucional estará integrada por 172 miembros: 86 ciudadanos electos especialmente y 86 parlamentarios en funciones (elegidos por el Congreso Pleno).

La Convención tendrá un plazo de nueve meses (prorrogable por tres meses), contado desde su instalación, para aprobar un texto constitucional, y, al concluir el proceso de redacción de la propuesta, se convocará –probablemente a inicios de 2022– a un plebiscito ratificatorio (o “de salida”). Cabe hacer notar que la reforma constitucional solo dispuso sufragio obligatorio para este último plebiscito, guardando silencio respecto del plebiscito de entrada y de la elección de los integrantes de la Convención. Dicho esto, como no prohibió el voto obligatorio en estas últimas dos instancias, nada obstaculizaría que el Congreso apruebe la obligatoriedad de voto también esos comicios (no se ve motivo para considerarla apropiada solo para el plebiscito ratificatorio).

LAS REGLAS DEL PROCESO CONSTITUYENTE

A diferencia de experiencias constituyentes recientes en América Latina (Venezuela, 1999; Ecuador, 2008; y Bolivia, 2009), el proceso acordado en Chile es institucional, esto es, respeta meticulosamente la carta fundamental vigente y establece reglas para evitar que degenere en una situación caótica o en una concentración de poder en torno al órgano encargado de elaborar la nueva Constitución.

Una primera regla es que, si en abril de 2020 la ciudadanía aprueba introducir una nueva Constitución, el órgano encargado de elaborarla deberá aprobar cada una de sus normas por un quorum de dos tercios de sus miembros en ejercicio, exigencia que obligará a lograr grados importantes de acuerdo entre los miembros de la Convención (3). De no alcanzarse acuerdo en alguna materia específica, esta quedará fuera del texto, y respecto de ella no seguirá rigiendo la Constitución de 1980.

Otra importante regla estipula que la Convención no podrá intervenir ni ejercer ninguna otra función o atribución de otros órganos o autoridades establecidas en la Constitución o en las leyes vigentes. Esto busca impedir la distorsionadora práctica de ciertas experiencias comparadas consistente en que, instalada una asamblea o convención constituyente, esta declara la cesación de funciones de otros órganos o autoridades del Estado, como el poder legislativo o judicial. En el mismo sentido, cabe destacar que quedará prohibido a la Convención (o a sus integrantes) asumir otras atribuciones que no sean la redacción de un nuevo texto constitucional, y que ella se disolverá de pleno derecho una vez redactada y aprobada la propuesta de texto.

Otra regla que cabe destacar es que la reforma constitucional presentada en diciembre introdujo un mecanismo de solución de controversias, para cuando al interior de la Convención surjan disputas acerca de la interpretación de sus reglas: al menos una cuarta parte de miembros de ella podrán reclamar y resolverán cinco ministros de la Corte Suprema, elegidos por sorteo para cada cuestión planteada. En lugar de optarse por el Tribunal Constitucional, se prefirió a ministros la Corte, hacia el cual parece existir más confianza para resolver con imparcialidad controversias tan complejas e importantes.

Finalmente, se estableció que el texto de la nueva Constitución deberá respetar el carácter de república democrática del país, así como las sentencias judiciales firmes y ejecutoriadas y los tratados internacionales ratificados por Chile. Esto, sin duda, representa un límite al poder de decisión del órgano encargado de proponer una nueva Constitución, pero es poco probable que suscite mayor polémica, excepción hecha a ciertos tratados internacionales de tipo comercial.

EL APORTE DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN

Hemos descrito con cierto detalle el itinerario y las reglas, atendido lo inédito de esta experiencia en la historia política y constitucional del país. En efecto, en más de doscientos años como nación independiente, Chile nunca tuvo un proceso de elaboración de su carta fundamental plenamente democrático y participativo. Tampoco tuvo uno tan institucional como el que iniciamos. Por el contrario, las tres constituciones que han regido desde 1833, fueron elaboradas por élites que no representaban al grueso de la ciudadanía y luego de una guerra civil (Constitución de 1833), y de dos golpes militares (cartas de 1925 y 1980).

A pesar de los resguardos y límites que exhibe el proceso constituyente, han surgido voces apocalípticas desde los sectores más conservadores, que anuncian la decadencia final del país si la opción “Apruebo” prevalece en abril, o que derechamente alimentan dudas acerca de la viabilidad de dicho evento electoral.

Desde el otro extremo del espectro político, hay quienes se han quejado de que este proceso constituyente imponga límites al poder soberano de la Convención (en particular, el quorum de dos tercios de los integrantes del cuerpo constituyente para incluir elementos en la nueva carta), pero en general se han ido sumando a la idea de aprobar y participar en la votación de convencionales en octubre próximo.

Una crítica más transversal ha sido la imposibilidad de acordar –hasta el momento de redactarse este artículo— reglas que aseguren la paridad de género, facilidades para que los independientes compitan en igualdad de condiciones con los partidos y escaños reservados en la Convención para representantes de los pueblos originarios. Estos elementos desafortunadamente no formaron parte del acuerdo político que inició el proceso, y obviamente enriquecerían mucho la elaboración de una nueva carta. Sin embargo, mirado en perspectiva histórica y comparada, aún sin ellos, el proceso que el país se encuentra ad portas de iniciar será uno sin precedentes y nos dará la posibilidad de introducir un régimen plenamente democrático sin enclaves autoritarios ni vetos espurios.

Lo constitucional representa –por cierto— solo una de las aristas de la gravísima crisis que desde octubre confronta el país, y que a lo social y a lo constitucional ha añadido una fuerte preocupación por las violaciones a los derechos humanos perpetradas por agentes del Estado en el contexto de la protesta social, así como una crisis de la capacidad de las policías de controlar el orden público (lo que se ha traducido en la disrupción de la vida económica, social y cultural del país, en grados impensados hasta hace solo unos meses).

En este contexto tan difícil, el avance del proceso de construcción democrática podría contribuir a añadir un elemento “arquitectónico”, por decirlo así, a la trayectoria actual del país. En efecto, si bien aún las constituciones más logradas no logran por sí solas solucionar las aspiraciones más sentidas de la población, ellas sí pueden inaugurar una nueva etapa, al tiempo que, en el caso particular de Chile, ciertamente terminará con una Constitución profundamente ilegitima en su origen, y muy sesgada en términos ideológicos. Si esto último es cierto, el 26 de abril próximo el país se enfrenta a un hito decisivo.

OBJECIONES A UNA NUEVA CARTA FUNDAMENTAL.

No bien se promulgó el decreto que convoca al plebiscito de abril, la campaña por el “rechazo” comenzó a plantear una serie de objeciones a la idea de contar con una nueva Constitución.

Un argumento frecuente plantea que, dado que el proceso constituyente se gatilló en medio de una crisis social con elementos muy violentos, ello afectaría la legitimidad de una eventual nueva Constitución, ya que supondría que una minoría se impuso por la fuerza sobre un sector que votó mayoritariamente en las elecciones de 2017 por un candidato que se oponía a una nueva carta fundamental. El problema de este argumento es doble. En primer término, omite que los grupos que han propiciado la violencia no fueron parte del acuerdo que dio lugar al proceso constituyente. En segundo término, esta objeción olvida que hace unos años la coalición liderada por Michelle Bachelet ganó decisivamente las elecciones presidenciales (y también las legislativas, lo que no fue el caso de Piñera) con un programa donde figuraba prominentemente una nueva Constitución, y que entonces la derecha se refugió en su poder de veto de minoría para impedir que la pacífica expresión de voluntad de la mayoría se materializara en un proceso constituyente. Lo cual sugiere que la derecha más recalcitrante objetará la sustitución de la constitución de la dictadura en toda circunstancia: cuando lo decida una mayoría ciudadana mediante el voto (como ocurrió en 2013), y cuando el proceso sea iniciado por un gobierno como respuesta a un estallido social (como en 2019). Si la derecha se hubiera allanado durante el gobierno anterior a deponer su veto, permitiendo consultar a la ciudadanía quería o (no) una nueva Constitución, su rechazo actual tendría cierta plausibilidad, pero su actuación pasada hace poco creíble esta línea argumental que ha adoptado.

Otro argumento para respaldar la opción “rechazo” es que, en lugar de embarcarse en un proceso constituyente largo, complejo e incierto, el país debería contentarse con un –mucho más breve y predecible— proceso de reformas puntuales a la carta fundamental. Este planteamiento ignora, sin embargo, algo crucial: el que incluso una batería de reformas a la Constitución vigente le otorgaría a la derecha (que se encuentra en minoría en el Congreso) un extraordinario poder de veto respecto de lo que se podría modificar (como ha ocurrido con cada una de las reformas que la derecha ha tolerado en los últimos treinta años). Este último escenario contrasta radicalmente con el proceso de elaboración de una nueva Constitución descrito más arriba en este artículo, ya que –más allá de los límites que las reglas que gobernarán el proceso disponen— en ningún caso otorgará a la derecha el poder de mantener elementos de la Constitución de 1980 que la mayoría desearía eliminar.

Las objeciones analizadas son solo una muestra de las muchas que circularán en lo que, sin duda, será un proceso polarizado y salpicado por la violencia que continuará asolado al país. Cabe esperar que los chilenos y chilenas analicen los argumentos a favor y en contra de una nueva Constitución con una mente abierta y analítica. MSJ

(1) La reforma constitucional fue introducida por la Ley Nº 21.200, publicada en el Diario Oficial el 24 de diciembre de 2019.
(2) Véase la Ley Nº 18.700, Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
(3) Para reforzar esta regla, las normas constitucionales que regulan el proceso constituyente estipulan que la Convención no podrá alterar los quorum ni procedimientos para su funcionamiento y para la adopción de acuerdos.

Javier Couso

Académico de la Universidad Diego Portales y de la Universidad de Utrecht, Holanda