El semipresidencialismo como alternativa para Chile

La flexibilidad que en lo político ofrece este sistema de gobierno es un rasgo deseable en un país como el nuestro, víctima de una rigidez institucional que desde hace años ha impedido resolver conflictos entre los poderes ejecutivo y legislativo.

Humberto Nogueira Alcalá

19 enero 2021, 2:12 pm
16 mins

En Chile hemos tenido desde, al menos, la Constitución de 1925, un tipo de gobierno presidencialista que se caracteriza por un Poder Ejecutivo donde un Presidente de la República electo directamente por la ciudadanía es jefe de Estado, de gobierno y de la administración (1). Específicamente, este sistema en nuestro país se caracteriza por una rigidez institucional que impide o dificulta la posibilidad de solucionar los conflictos entre el Presidente de la República y el Congreso. Se da una irrevocabilidad recíproca, que posibilita bloqueos de poder que resultan insuperables durante el periodo presidencial. Lo anterior condiciona fuertemente el desarrollo y la eficacia del programa de gobierno, postergando la solución de los problemas económicos y sociales. Asimismo, el sistema es extremadamente dependiente de las capacidades presidenciales, a raíz de la concentración de poder que se expresa en el ejecutivo, en cuanto a que los ministros son solo ejecutores de las decisiones adoptadas por el Presidente. La concentración del poder en manos de este genera un sistema claramente desequilibrado, en perjuicio del Congreso Nacional.

Ante tal escenario, resulta de interés observar las características del gobierno semipresidencial. Este ofrece una separación flexible de poderes, con un Poder Ejecutivo dualista. Es elegido un Presidente de la República, directamente por parte de la ciudadanía, con atribuciones limitadas y con la función de regulación del sistema político. Además, existe un Primer Ministro que dirige el gobierno y que es nombrado por el Presidente según se lo permita una mayoría parlamentaria, que dirige y desarrolla el programa de gobierno y ejerce atribuciones colegisladoras.

El Parlamento desarrolla funciones de colegislador y de control político del gobierno, ya que otorga el voto que posibilita la investidura del Primer Ministro y aprueba su programa de gobierno. Puede, además, concretar votos de desconfianza constructivos respecto del gobierno, en los cuales se contiene el nombre del Primer Ministro que –según obtenga mayoría absoluta en la Cámara de Diputados– reemplazaría al que está en funciones. Esta última puede ser disuelta por decisión presidencial, en cuyo caso se convoca inmediatamente a nuevas elecciones.

El tipo de gobierno semipresidencial se caracteriza por su flexibilidad y por sus modalidades de funcionamiento matizado de relaciones entre Presidente, gobierno y parlamento.

Ha funcionado bien en regímenes democráticos con sistemas electorales proporcionales y multipartidismo (Finlandia, Portugal, Austria. Irlanda, Polonia, República Checa, Rumania, entre otros países), con sistemas electorales mayoritarios uninominales a dos vueltas (Francia) y con sistemas proporcionales de voto único transferible (Irlanda). Ha funcionado bien en países con un sistema de partidos ya desarrollados en democracia (Francia, Finlandia, Austria) o con un sistema de partidos emergente después de periodos autocráticos (Polonia y Rumania, Republica Checa, entre otros) o emergentes posteriores a regímenes autoritarios (Portugal).

FORMAR MAYORÍAS Y DESCONCENTRAR

El gobierno semipresidencial posibilita mantener la figura institucional del Presidente de la República electo por la ciudadanía con atribuciones limitadas, que pueden ser mayores o menores según el diseño institucional que se ajuste a la realidad nacional. También ayuda a lograr una desconcentración del Poder Ejecutivo y permite la conformación de mayorías de gobierno posteriores a las elecciones –ya que el gobierno nombrado por el Presidente requiere investidura parlamentaria– y somete el programa gubernamental a la aprobación de la Cámara de Diputados.

Por otra parte, fortalece un sistema de partidos programáticos y disciplinados que deben siempre estar preparado para conformar gobierno y apoyarlo; posibilita siempre la resolución democrática de crisis políticas, ya sea por los mecanismos de disolución del parlamento, de voto de desconfianza constructiva que posibilita reemplazar al gobierno, y por la posibilidad de la destitución del Presidente por decisión ciudadana.

Puede señalarse que en el semipresidencialismo la expresión “semi” alude a la reducción del poder presidencial hegemónico del presidencialismo. Como, asimismo, a la estructura dual del ejecutivo por la introducción del gobierno conducido por un Primer Ministro y su gabinete, que tiene sus propias competencias.

El atractivo de esta modalidad de gobierno está dada por una fórmula institucional que, dentro de un régimen constitucional democrático, mantiene la institución de un Presidente de la República electo directamente por la ciudadanía, quien es Jefe de Estado y dispone de atribuciones políticas y gubernativas importantes en materia de relaciones exteriores y defensa, además de potestades de regulación y arbitraje del juego político.

El semipresidencialismo posibilita una gobernanza eficaz al contar con gobiernos sostenidos siempre por una mayoría parlamentaria de la Cámara de Diputados, lo que posibilita un adecuado procesamiento legislativo del programa de gobierno. Además, permite superar los bloqueos institucionales que se observan en el presidencialismo, pues cuenta con mecanismos institucionales de desbloqueo, como la disolución parlamentaria, el voto de desconfianza constructivo de remplazo del gobierno o la disolución de la Cámara de Diputados por parte del Presidente de la República.

El tipo de gobierno semipresidencial presenta la ventaja institucional de la flexibilidad. Así, cuando el Presidente no sea el líder de la mayoría parlamentaria, hace posible que el gobierno sea expresión de esta última y de la voluntad ciudadana, retrotrayéndose el Presidente a la tarea institucional de arbitraje y regulador del juego político, asumiendo el Primer Ministro y su gabinete la tarea plena de conducción del gobierno interior.

UNA PEDAGOGÍA DEMOCRÁTICA

El sistema semipresidencial desarrolla, por lo demás, una pedagogía democrática para los liderazgos políticos en relación con el ejercicio de un poder limitado y controlado. Es así respecto del Presidente de la República, del gobierno y del parlamento, lo que constituye una contribución significativa a un cambio de cultura política que posibilite dejar atrás la perspectiva de juegos de suma cero, así como las perspectivas de desvalorización del Congreso y la concentración hegemónica del poder en el Presidente. Este deberá actuar siempre considerando la existencia de un gobierno que tiene competencias propias.

Asimismo, cualquiera sea la hipótesis de funcionamiento del tipo de gobierno semipresidencial, este fortalece la institución del Parlamento, reequilibrando el sistema institucional que en Chile ha sido desbordado desde 1925 por la hegemonía presidencial.

El tipo de gobierno semipresidencial favorece un fortalecimiento del rol jugado por el sistema de partidos políticos, como también induce al desarrollo de partidos más programáticos y menos pragmático-electoralistas. En efecto, las distintas colectividades tienen la posibilidad de ingresar al gobierno o bien de reemplazarlo ante cambios de la voluntad popular, lo que les exige a los partidos de oposición tener una capacidad y una preparación permanente para ser alternativa de gobierno, es decir, se les requiere capacidad de ofrecer alternativas reales y concretas a las políticas gubernamentales.

El gobierno semipresidencial tiene una mayor propensión a gobiernos que tomen decisiones efectivas, representativas y que expresen una mayor satisfacción en la ciudadanía con mayor frecuencia que en los regímenes presidencialistas, por la lógica institucional de funcionamiento del semipresidencialismo, en que las decisiones gubernamentales explicitan la confluencia del gobierno y la mayoría parlamentaria y la tendencia a la colaboración de ambos órganos.

ATRIBUCIONES BÁSICAS DEL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA

En el sistema descrito, el Presidente de la República tendría como competencia básica la de conducir las relaciones internacionales y realizar la negociación y firma de tratados; representar al Estado en el Exterior y acreditar a embajadores y ministros extraordinarios ante potencias extranjeras y organismos internacionales.

En segundo término, asumir el mando supremo de las Fuerzas Armadas y el nombramiento y remoción de sus comandantes en Jefe, y disponer el nombramiento, ascenso y retiro de los oficiales de las Fuerzas armadas de conformidad con la Constitución y las leyes.

También, el nombramiento del Primer Ministro, previa consulta con las fuerzas políticas parlamentarias, y de los ministros a proposición del Primer Ministro.

Puede disolver la Cámara de Diputados en caso de que haya un conflicto grave entre el parlamento y el gobierno, y en caso de que así actúe puede convocar inmediatamente a elecciones.

Sus otros roles son convocar al Consejo de Ministros bajo su presidencia, ejercer iniciativa de Reforma Constitucional, disponer de potestad administrativa para organizar la estructura y el funcionamiento de los servicios públicos dependientes del Presidente, y nombrar y remover a los funcionarios que la ley determine que son de su exclusiva confianza.

ATRIBUCIONES BÁSICAS

El Primer Ministro debe elaborar y proponer el programa de gobierno a la Cámara de Diputados, que debe aprobarlo. Asimismo, debe conducir el gobierno y ejecutar el programa de gobierno. Otra tarea esencial es proponer al Presidente el nombramiento y la remoción de los ministros que integran el gobierno. También, puede solicitar a la Cámara un voto de confianza sobre una declaración de política general o sobre un asunto de relevante importancia nacional, así como también puede proponer al Presidente, previa deliberación en Consejo de ministros, la disolución de la Cámara de Diputados.

Entre sus atribuciones está la iniciativa de ley, que puede ser exclusiva en los casos establecidos por la Constitución, y también está la de concurrir a la formación de las leyes. Igualmente, ejerce la potestad autónoma y de ejecución, y nombra a los jefes superiores de servicios públicos centralizados y desconcentrados, y a las autoridades y funcionarios de su confianza.

En tanto, la Cámara de Diputados puede destituir al Primer Ministro mediante un voto de desconfianza constructivo, que debe ser aprobado por la mayoría de sus integrantes. Puede, igualmente, interpelar al Primer Ministro y a los ministros. Además, al menos una cuarta parte de diputados en ejercicio puede proponer la destitución del Presidente, la que debe ser aprobada por mayoría absoluta o 3/5 en ejercicio de la Cámara de Diputados. Si esto se alcanza, se convoca a un plebiscito en que la ciudadanía adoptará la decisión final sobre la mantención o destitución del Presidente, la que solo debiera tener efectos políticos si participa a lo menos el 40% del cuerpo electoral.

OTROS ELEMENTOS COMPLEMENTARIOS

La modificación del tipo de gobierno se debe ir complementado con el fortalecimiento de la participación ciudadana mediante la introducción de instituciones de democracia semidirecta, como son la iniciativa popular de ley por al menos un 3% de los ciudadanos/as, y los referendos abrogativos de ley, salvo en materias tributarias y financieras.

Por otra parte, en materia de elecciones parlamentarias, puede ser beneficioso buscar limitar el excesivo multipartidismo, mediante el establecimiento de una barrera del 3% de los votos a nivel nacional para obtener por parte de los partidos políticos representación parlamentaria. MSJ

(1) Se debe añadir que los ministros son de su confianza política y él tiene iniciativa exclusiva de ley en materias económico sociales, así como las atribuciones en la determinación y la calificación de la urgencia de los proyectos de ley. El mandatario también posee veto suspensivo total y parcial respecto de estos y un rol hegemónico en el proceso legislativo, a la vez que dispone de la posibilidad de dictar decretos con fuerza de ley. En tanto, el parlamento es órgano colegislador, con iniciativa legislativa reducida y con facultades de control del gobierno y la administración del Estado.

Humberto Nogueira Alcalá

Doctor en Derecho, U. Católica de Lovaina la Nueva; profesor de Derecho Constitucional, U. de Talca