En octubre de 1976 Chile se retiró del Pacto Andino por disconformidad con la política arancelaria de ese bloque. Se reafirmaba la decisión del gobierno de avanzar hacia un modelo de libre mercado. Es el tema del Comentario Nacional de Simón Bello U.
Después de un largo período de controversia acerca de la modificación de las normas aplicables al capital extranjero dentro de la Subregión Andina y sobre el nivel que debería alcanzar el Arancel Externo Común que los países andinos iban a poner en práctica, se ha consumado el retiro de Chile del Acuerdo de Cartagena.
Las informaciones y el incipiente debate en la prensa nacional han estado centrados principalmente en torno a los argumentos económicos sobre la conveniencia o inconveniencia de aplicar normas destinadas a determinar los sectores en los cuales se estima deseable la inversión extranjera, y a las formas de vincular dicha inversión en forma efectiva a los procesos de desarrollo de los países andinos. Un segundo punto en discusión apunta a los niveles adecuados de protección que debería tener la industria —ahora a escala andina— en relación al mercado mundial, de manera que el desarrollo industrial alcance niveles de eficiencia aceptables1.
La posición del equipo económico gubernamental fue que el régimen de tratamiento al capital extranjero establecido por la Decisión 24 impedía la afluencia del capital necesario para el desarrollo de la economía nacional y que el establecimiento de los niveles de protección propuestos por los demás países andinos llevaría al desarrollo de una industria ineficiente. Ambas políticas serían esencialmente contrapuestas a la política económica en boga, por lo que una falta de acuerdo con los demás países andinos sólo podría ser superada con el retiro de Chile del mencionado esquema de integración. En definitiva, de acuerdo a lo expresado por Adelio Pipino, Secretario Ejecutivo para los asuntos de la ALALC y el Pacto Andino, Chile con su retiro habría recuperado su plena soberanía para aplicar su política económica2.
Cabe preguntarse si el retiro del Pacto Andino tiene solamente connotaciones económicas o si afecta también a otras dimensiones de la inserción de nuestro país en el orden internacional. Para ello es preciso ubicar el fenómeno de la integración latinoamericana en general y el del Pacto Andino en particular, dentro del contexto de las relaciones internacionales contemporáneas.
El mundo después de la Segunda Guerra Mundial se ha caracterizado por el predominio y la confrontación entre las dos grandes potencias que surgieron de esa conflagración bélica —los Estados Unidos y la Unión Soviética—, por una redefinición del papel de los países de Europa Occidental y del Japón, y por un vasto proceso de descolonización en Asia, en África y en el Caribe que ha hecho triplicarse el número de estados independientes en los últimos treinta años.
Por otra parte, la revolución tecnológica, particularmente el desarrollo de las comunicaciones y el de las armas nucleares, ha significado que los hechos que suceden en cualquier parte del mundo tengan repercusiones en todo el planeta. Hoy estamos acostumbrados a preguntarnos sobre las consecuencias de acontecimientos acaecidos en países y zonas otrora tan remotas como el Medio Oriente, Vietnam, Uganda, Corea o África del Sur.
La situación de los últimos años es todavía más compleja: China ha emergido como una nueva gran potencia dentro del orden mundial y a la división del mundo entre el Este y el Oeste se ha agregado la división entre los países del Norte y los países del Sur. Los nuevos países de Asia y de África y también los países de América Latina han ido constatando que la soberanía política no ha sido suficiente para darles un lugar en el concierto internacional y que su participación en la distribución de la riqueza a escala mundial se ha ido progresivamente deteriorando. Los mecanismos del mercado internacional lejos de mejorar la posición relativa de los países más pobres han ido profundizando la brecha que separa al mundo industrial desarrollado del mundo subdesarrollado productor de materias primas.
Aún más, cuando ciertas zonas del mundo subdesarrollado han empezado a industrializarse en forma significativa, ese proceso ha estado vinculado a la penetración de las corporaciones transnacionales. Estas corporaciones actúan a escala mundial con una dirección centralizada que les permite planificar globalmente sus operaciones de manera tal de maximizar sus ganancias en el largo plazo y de distribuir los riesgos a través de su presencia en distintas ramas de la producción. De esta manera, el interés de la corporación en su conjunto no coincide necesariamente con el rendimiento máximo de cada una de sus subsidiarias. La asignación de recursos productivos, el tipo de tecnología a utilizar y la determinación misma de los bienes a producir no responde tampoco a las necesidades del país donde se ubica tal o cual subsidiaria, sino al interés global de la corporación. Si a estos modos de operación basados en modernas formas de organización se agrega el poder financiero que generalmente va unido a tales corporaciones y su capacidad de innovación obtenida a través de grandes inversiones en el desarrollo de la ciencia y de la tecnología, podemos apreciar que estamos en presencia de nuevas unidades no sólo de un poder económico enorme, sino que de actores cuya influencia en los aspectos políticos y sociales de la vida internacional es cada día más evidente.
En este contexto de consolidación de grandes centros mundiales de poder, de planetización de las relaciones internacionales y de presencia de nuevos actores transnacionales en la vida mundial, se inscriben los intentos por superar la fragmentación que hoy caracteriza a la acción internacional del mundo subdesarrollado.
Estos intentos se expresan en la creación de mecanismos de coordinación entre los países subdesarrollados que van desde aquellos que tienen por objeto mejorar su poder de negociación en el mercado internacional de determinados productos hasta aquellos foros que permiten el intercambio de puntos de vista con miras a negociaciones en organismos y conferencias internacionales. Ejemplo exitoso de lo primero es la Organización de Países Exportadores de Petróleo (OPEP) cuya vigorosa acción ha alterado en forma substancial la relación entre los productores del oro negro y los países consumidores. Caso de coordinación informal en el seno de conferencias internacionales es el grupo de los 77.
La lucha por superar la fragmentación se manifiesta también en los procesos de integración destinados a crear espacios económicos mayores que van desde la mera liberalización del comercio en una zona determinada hasta la creación de mercados comunes en los cuales no sólo se liberaliza el comercio recíproco, sino que se establecen uniones aduaneras y se llega a la armonización de las políticas económicas y sociales.
Tanto los fenómenos de coordinación como los de integración expresan la voluntad de actores débiles en la arena internacional con el objeto de aumentar su poder a través de la concertación, ya sea en la fijación de precios o niveles de producción de determinadas materias primas o fuentes de energía para afrontar negociaciones desde posiciones comunes o para complementar sus estructuras productivas y de esa manera sumar esfuerzos en las tareas del desarrollo.
Todos estos fenómenos político-económicos internacionales tienen por objetivo precisamente evitar que “las fuerzas del mercado internacional” operen en detrimento de las naciones débiles y aumentar su capacidad negociadora frente a las grandes potencias que hasta ahora han dictado las reglas del orden económico internacional. En estos esfuerzos hay un reconocimiento de que “las fuerzas del mercado internacional” no operan solamente basadas en nociones abstractas de eficiencia, sino que detrás de su acción hay factores de poder y de intereses que no son los de las naciones subdesarrolladas.
América Latina no ha estado ajena a este proceso de superación de la fragmentación del mundo subdesarrollado. Ya desde los años 50 las estrategias integracionistas eran discutidas en el ámbito continental. A fines de esa década, la Asociación Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC) surge como una primera respuesta concreta al desafío de la integración. La aplicación de sus limitados objetivos de liberalización del comercio intrazonal tendió a volcar los beneficios sobre quienes estaban en una posición mejor para aprovechar las ventajas del mercado ampliado, las corporaciones trasnacionales ubicadas en los grandes países de la zona —Argentina, Brasil y México—.
A fin de corregir los desequilibrios observados en ALALC y con el propósito de impulsar un proceso que se encontraba estancado, los países andinos acordaron acelerar la integración subregional. El Pacto Andino recoge la experiencia de la ALALC y va más lejos en su intento integracionista: no sólo pretende establecer una zona de libre comercio a través de la eliminación —ahora automática— de las barreras arancelarias, sino que intenta establecer un arancel externo común, armonizar las políticas económicas y sociales entre los países miembros y programar en forma conjunta el desarrollo industrial. Se trata por una parte de radicar en los países andinos los beneficios de la integración y por otra evitar los desequilibrios entre los países de la subregión. Se tienen en cuenta así aspectos no considerados por otras experiencias de integración. La participación del capital extranjero es buscada dentro de los márgenes establecidos por los propios miembros del Pacto, teniendo en cuenta la amplia gama de efectos que la presencia de corporaciones transnacionales tiene sobre estos países. Asimismo, el Pacto Andino no sólo establece los mecanismos para favorecer a los países de menor desarrollo relativo dentro de la subregión, sino que a través de la programación industrial busca la distribución equitativa de los beneficios esperados de la expansión, especialización y diversificación de la producción industrial.
En este marco cabe preguntarse por las consecuencias del retiro de Chile del Pacto. La decisión nos priva de la participación en el esquema más importante de creación de una base de sustentación económica más amplia actualmente vigente en América Latina. Se ha presentado publicitariamente como una alternativa al retiro de Chile del Pacto Andino el posible ingreso a la Cuenca del Plata. Sin embargo, dicho acuerdo no es un mecanismo de integración económica, sino sólo un programa de integración física. Como Chile no queda geográficamente en la cuenca del Río de la Plata, su participación en dicho proceso sería limitada. Ella ciertamente sería positiva en tanto cuanto lo son todas las iniciativas que tienden a superar las barreras entre los países latinoamericanos creando lazos que los vinculen, pero no está destinada por su naturaleza a ser un sustituto del Pacto Andino.
La decisión sólo puede explicarse basada en los postulados teóricos del equipo económico gubernamental que considera que a través del funcionamiento del mercado se podrá determinar los sectores en que un país debería especializar su producción, ya que el mecanismo de precios permitiría desarrollar competitivamente sólo aquellas producciones para las que se cuenta con ventajas comparativas. Las dificultades al acceso a los mercados internacionales provenientes de su propia inestabilidad, de la puesta en práctica de medidas proteccionistas o de las deformaciones provocadas por las operaciones de las corporaciones transnacionales no son consideradas suficientemente por los sostenedores de ese esquema teórico. De ahí que la integración misma carezca de sentido para ellos. Otras consideraciones de orden social, cultural o de relaciones internacionales simplemente quedan fuera del esquema.
La integración va creando lazos entre los países y grupos sociales que la componen. El abandono del Pacto significa un paso atrás en la consecución de una auténtica comunidad andina. Es cierto que Chile continúa siendo parte de los convenios Andrés Bello de integración educativa, científica y cultural; Hipólito Unanue, de cooperación en el área de la salud; Simón Rodríguez de integración sociolaboral, así como también de la Corporación Andina de Fomento. Pero el efecto de la aplicación de dichos convenios se verá limitado al abandonar nuestro país el Acuerdo de Cartagena, verdadero eje del proceso de integración andina. La integración sociolaboral en especial, está estrechamente vinculada al proceso de integración de los aparatos productivos y la Corporación Andina de Fomento tiene como objetivo financiar precisamente proyectos de integración.
La integración va creando lazos entre los países y grupos sociales que la componen. El abandono del Pacto significa un paso atrás en la consecución de una auténtica comunidad andina.
Al crear vínculos entre los países participantes, los procesos de integración han sido históricamente útiles vehículos para disminuir o eliminar tensiones entre los miembros. El retiro del Pacto significa renunciar a un valioso coadyuvante en el proceso de eliminación de diferencias con algunos países andinos.
En el plano de nuestro desarrollo económico el retiro significa renunciar a la participación en los programas de desarrollo industrial que están lanzándose en la subregión andina. Cualesquiera que sean las cifras que se lancen para explicar la poca significación que tendrían las exportaciones chilenas al área andina dentro del total de las exportaciones nacionales, la argumentación soslaya las perspectivas que los acuerdos de complementación industrial significaban para sectores tales como la petroquímica, la industria automotriz, el sector siderúrgico, la industria electrónica, química y del vidrio. Por lo demás ya estamos apreciando los primeros efectos que el retiro va a tener sobre la industria metalmecánica cuya producción ha estado centrada en el mercado andino. El cierre de estos mercados significará disminución en la producción con las secuelas sociales correspondientes.
La decisión de participar en el proceso de integración en general y en el Pacto Andino en particular habían sido adoptadas y ejecutadas dentro del consenso nacional, lo que les daba un carácter de permanencia hasta ahora no puesto en duda. Es por ello que una decisión de tanta trascendencia habría merecido una consideración de todos los factores involucrados en tal decisión. El país sólo ha sido informado de las consideraciones del equipo económico. Por lo demás, la integración es un proceso de larga y costosa construcción, primero a través de negociaciones entre las partes y luego en lo que se refiere a la puesta en práctica de los acuerdos alcanzados. Es por ello que una vuelta a dicho proceso no es fácil. Se va tejiendo una red de relaciones e intereses que dificultan en grado sumo la incorporación tardía de un nuevo miembro. Esto es especialmente válido en los programas de complementación industrial. Baste recordar que Venezuela se incorporó sólo en 1973 al Pacto Andino, pero todavía no ha habido acuerdo en su participación en el programa del sector metalmecánico, ya en funcionamiento cuando se incorporó al Acuerdo de Cartagena.
La integración, como señalaban los Obispos de la Región Andina, “es un proceso que hunde sus raíces en el pasado común de nuestros pueblos. No es una aspiración exclusiva de los tiempos actuales, no se confunde tampoco con tal o cual iniciativa concreta. Es una vocación, una llamada, un destino: la total unidad de la familia humana”3. Es esta vocación la que parece palidecer.
1 Sobre la argumentación en torno a estos problemas ver Ricardo Ffrench-Davis, “Pacto Andino y Libre Comercio”, Mensaje N. 253, octubre de 1976, pp. 503-507.
2 La Tercera de la Hora, 4 de noviembre de 1976.
3 La Iglesia y la Integración Andina, Declaración del Episcopado de la Región Andina. 4 de marzo de 1976. Mensaje N. 249, junio de 1976, p. 255.
