Se desarrollaba la serie de conversaciones entre los mandatarios de Chile y Argentina por la controversia austral. Nuestra revista valoraba la postura apegada a derecho de las autoridades de nuestro país y era cauta ante la de la vecina nación.
Los conflictos internacionales suscitados con motivo de la soberanía sobre islas, las correspondientes jurisdicciones marítimas y la distribución de sus recursos naturales, principalmente petróleo, son comunes en el mundo de hoy y habrán de intensificarse todavía más en los años venideros. Grecia y Turquía disputan las islas del Mar Egeo, como Colombia y Venezuela la influencia de Los Monjes en el Golfo; e igualmente Inglaterra y Francia han disputado la delimitación en el Canal y espacios vecinos, como lo hizo Argentina y Uruguay respecto de las del Río de la Plata1.
La controversia que hoy divide a Chile y Argentina en la región austral, caracterizada por una singular geografía insular, no era pues de extrañar, particularmente en un período de pleno desarrollo del derecho del mar y de toma de conciencia acerca de la importancia económica y política de los espacios marítimos. Sin embargo, las modalidades que esta controversia ha tomado envuelven algunas enseñanzas de importancia.
Chile y Argentina habían conducido hasta ahora sus relaciones bilaterales con estricto apego al derecho internacional y a la solución pacífica de las controversias, como corresponde a las naciones civilizadas. En este marco se inscribe el Tratado de Límites de 1881, que asignó a Chile todas las islas al sur del Canal de Beagle; el compromiso arbitral que condujo al laudo confirmatorio de los derechos de Chile; el Tratado General de Arbitraje de 1902, el Tratado sobre Solución Judicial de Controversias de 1972, que otorga jurisdicción a la Corte Internacional de Justicia; y otros instrumentos2.
En un ambiente histórico de jerarquía y calidad política, diplomática y jurídica, ambas naciones pudieron resolver los más delicados problemas, desde el equilibrio de armamentos hasta sensibles situaciones como Palena, entre muchas otras3. En este mismo entendido es que ambos países recurrieron de buena fe al arbitraje del Beagle, esgrimieron sus argumentos con destreza y aceptaron de antemano el carácter inapelable del laudo, que además de ser jurídicamente obligatorio comprometía el honor de las naciones4. Al ser notificadas las partes de la sentencia arbitral, el 2 de mayo de 19775, cabía pensar en que el último problema limítrofe había quedado pacíficamente resuelto. De allí que Chile inmediatamente expresara su acatamiento6 y se ordenara corregir los mapas oficiales; poco después se trazaban las líneas de base rectas que sirven para la delimitación de los correspondientes espacios marítimos7. Sin embargo, el curso de los acontecimientos no sería tan simple. El Presidente Videla de Argentina suscitó el primer problema que, a juicio de su gobierno, se vinculaba con el laudo: la delimitación de los espacios marinos, respecto de los cuales invitó a Chile en mayo de 1977 a celebrar conversaciones8. Si bien estrictamente el cumplimiento del laudo era una materia independiente de la delimitación marítima que correspondiera más allá de la zona geográfica sometida al arbitraje —conocida como el martillo— la invitación argentina no afectaba el cumplimiento y respondía a una situación real: la necesidad de delimitar espacios marítimos entre Estados cuyas costas son adyacentes u opuestas, para lo cual el derecho internacional contempla normas como la equidistancia y otras9.
Fue así como nacieron las conversaciones Philippi-Villegas. En sus dos ruedas quedó en evidencia que, no obstante los términos de la invitación argentina, las partes estaban hablando de materias enteramente diferentes. Mientras para Chile se trataba únicamente de un problema de delimitación marítima en conformidad al derecho del mar, para Argentina se trataba de cuestionar la soberanía chilena sobre las islas del Canal Beagle, influido el Cabo de Hornos, la legendaria isla chilena. Esta posición involucraba no solamente desconocer las reglas sobre delimitación marítima, sino además desconocer el fallo y el propio Tratado de 1881. El fracaso de las conversaciones se hizo entonces inevitable10.
Interesa a esta altura observar que la posición expresada por Villegas representaba el pensamiento de los geopolíticos argentinos, quienes vinculados a sectores ultranacionalistas venían activando una fuerte campada de prensa en contra del cumplimiento del laudo. En muchas de estas tesis se tendía a valorizar la fuerza y el predominio político, en desprecio del derecho y las soluciones judiciales. De esta manera, la posición argentina comenzaba a apartarse dramáticamente de su tradición histórica11.
Los argumentos más esgrimidos en apoyo de esa tesis eran dos. El primero es que la distribución territorial chileno-argentina se guiaba por el principio atlántico-pacífico, contemplado en el Protocolo chileno-argentino de 1893 que impedía a Chile pretender punto alguno sobre el Atlántico como a Argentina sobre el Pacífico12. Sin embargo, este principio, a la luz de la historia diplomática y de la opinión de la propia Corle Arbitral, ante la cual Argentina también lo invocó, únicamente se refería a los territorios situados al Norte del Estrecho de Magallanes y no a las islas del sur, específicamente asignadas a Chile por el Tratado de 188113. El segundo argumento señalaba que el fallo entregaba territorios a Chile en el Atlántico, en violación del principio anterior. El fallo se limitó a reconocer como chilenas las islas controvertidas y a confirmar los títulos que tenía el país sobre ellas, sin entregar nada que no estuviera de antemano en posesión de Chile. En este sentido, no había asignación territorial alguna que fuera diferente a la realizada por el Tratado de 1881.
Mientras más fuerza adquiría la crisis geopolítica argentina en los círculos gubernamentales y de prensa de ese país, más difíciles se hacían las oportunidades de alcanzar un entendimiento razonable con Chile. A partir del fracaso de las conversaciones señaladas, el proceso se vería rápidamente deteriorado. La misión Torti, realizada a comienzos de diciembre de 1977, propuso términos de arreglo absolutamente inaceptables pues, si bien aparentemente respetaba la zona del laudo, trazaba a continuación una línea que cortaba islas chilenas situadas al sur del Beagle, inclusive el Cabo de Hornos14. De esta manera, nuevamente se modificaba el Tratado de 1881 y se desconocían las reglas sobre delimitación marítima. Las negociaciones al nivel ministerial Carvajal-Montes, efectuadas mediante dos reuniones que tuvieron lugar en el mismo mes de diciembre, tampoco llegarían a ningún resultado, no obstante que en un primer momento dieron una sensación de optimismo.
El deterioro del proceso se vería agravado al decidir Argentina reforzar su tesis geopolítica mediante maniobras intimidatorias, consistentes en movimientos de su escuadra y enseguida en maniobras militares variadas, incluido el aumento de las dotaciones australes15. El Almirante Emilio Massera surgía en este contexto como el más radical defensor en la crisis aludida, siguiendo así la línea que implícitamente había adoptado respecto de Chile algunos meses antes con ocasión de su viaje a Bolivia y sus citas del héroe Abaroa. Con todo, era también evidente que sus principales pronósticos parecían ir dirigidos hacia la situación política interna de Argentina, incluida la compleja cuestión del cuarto hombre en la Junta de Gobierno. La fase final de este deterioro se cumpliría con la declaración de nulidad del fallo arbitral unilateralmente pronunciada por Argentina el 25 de enero de 197816. Ello representaba una posición directamente antagónica con todo principio jurídico17 y la tradición argentina18, incurriendo en un acto que no solamente es violatorio del derecho internacional sino, además, implica desconocer los tratados sobre solución de controversias que ligan a la Argentina con Chile. A la vez, esta decisión atentaba contra los esfuerzos en que actualmente se encuentra comprometida la comunidad internacional para fortalecer la solución pacífica de las controversias y sus correspondientes procedimientos, particularmente en el derecho del mar. Pero era un triunfo de la geopolítica, lo que la prensa y el ultranacionalismo argentino se complacieron en aplaudir.
La actitud chilena, en cambio, se ha mantenido estrictamente apegada a su tradición histórica de respeto al derecho internacional y a la solución pacífica de las controversias. En todo momento se ha estado dispuesto a conversar y negociar sobre la delimitación marítima con Argentina, pero sin afectar la zona del laudo —que continúa siendo válido—, sin modificar el Tratado de 1881 y la soberanía que él entregó a Chile sobre las islas australes y sin afectar la cuestión de las respectivas soberanías antárticas, que de una u otra manera se encuentra presente en el trasfondo de las discusiones19.
Dentro de esta línea es que, una vez fracasadas las conversaciones Philippi-Villegas y las negociaciones Carvajal-Montes, Chile invitó a Argentina a recurrir a la Corte Internacional de Justicia, en aplicación del Tratado sobre Solución Judicial de controversias de 197220, invitación que posteriormente reiteró, en ambos casos sin respuesta. Igualmente advirtió de los peligros que encerraban los movimientos militares argentinos y, particularmente, se pronunció en términos enérgicos respecto de la declaración de nulidad argentina, descalificándola por la vía diplomática21 y mediante una declaración oficial del Gobierno22.
La actitud chilena, en cambio, se ha mantenido estrictamente apegada a su tradición histórica de respeto al derecho internacional y a la solución pacífica de las controversias.
Entretanto, en enero de 1878 había comenzado a operar la “diplomacia militar”, iniciándose con el viaje del General Contreras a Buenos Aires, lo que condujo a la reunión presidencial de Mendoza el 19 de ese mes. De esta reunión es poco lo que se conoce, excepto que se habría esbozado un calendario de negociaciones posteriormente perfeccionado en el Acta de El Tepual. Además, la prensa argentina, que hasta entonces había permitido conocer algunos detalles del proceso, entró en un período de sintomático silencio después de Mendoza23.
En un principio pudo temerse que la diplomacia militar significara que también Chile iniciaba un abandono de su tradición histórica para pasar a fundamentarse en esquemas geopolíticos que buscaran entendimiento al margen de los compromisos y normas jurídicas. Sin embargo, ello demostró no ser así a la luz de los acontecimientos posteriores a Mendoza. En primer lugar, conocida la declaración de nulidad, Chile no aceptó de inmediato un segundo encuentro presidencial, pues ello habría equivalido a avalar en cierto modo la actitud argentina24. En segundo lugar, y más significativamente, la intervención del Presidente de la República al iniciarse la reunión presidencial de Puerto Montt, el 20 de febrero de 1978, categóricamente reafirmó la línea histórica de Chile25. De esta manera, la diplomacia militar convergía, afortunadamente, con la diplomacia de siempre.
El Acta de El Tepual, suscrita en la reunión de Puerto Montt, representa una delicada confluencia de las tesis centrales de Argentina y Chile en la búsqueda de un procedimiento de distensión y negociación26. El punto más importante, que es la modificación del Tratado de 1881, quedó plenamente salvaguardado en este instrumento, como también es el caso de su no incidencia en la cuestión antártica. Por otra parte, la controversia sobre la que deberá negociarse quedó definida en términos amplios, incluyendo, además de los problemas de jurisdicción marítima, el tema de las líneas de base —que lleva implícito el de la navegación en los canales australes— y, muy significativamente, el del Estrecho de Magallanes, que resolverá la cuestión de la boca oriental y el derecho de Chile a la rica plataforma petrolífera situada al oriente de la Punta Dungeness y del Cabo Espíritu Santo.
El problema más delicado continuaba siendo el de la zona resuelta por el laudo arbitral, nulo según Argentina y no sujeto a negociación por parte de Chile27. En este plano el Acta se limitó, como no podía ser de otro modo a esta altura, a expresar la reserva de derechos y posiciones de las partes, lo que significa que cada una de ellas insiste en su punto de vista y así se sentarán a la mesa de negociaciones para discutir el temario convenido. En este sentido, Chite también ha salvaguardado su estricta línea de respeto al derecho internacional, no aceptando discutir un laudo válido y definitivo.
La etapa de distensión, que se desarrollará hasta abril, debiera cumplirse sin dificultades. Sin embargo, la prueba más seria a que se verá sometido el procedimiento del Acta, surgirá probablemente en la etapa de negociación que seguirá a la primera. Sin perjuicio de la dificultad inherente a cada uno de los temas, la cuestión fundamental es que las partes continúan en desacuerdo sobre el problema del cumplimiento del laudo. Sin lugar a dudas, el Presidente Videla ha demostrado en todo este proceso mayor flexibilidad y criterio de estadista que el almirante Massera, pero hasta dónde podrá extender su flexibilidad es una cuestión que dependerá del cuadro político interno de Argentina. Por su parte, Chile ha demostrado toda la flexibilidad que resulta compatible con principios jurídicos fundamentales. Es en este contexto donde las declaraciones presidenciales adquieren su real significado. La declaración del Presidente de Chile en Puerto Montt, al reiterar la vía de la solución judicial, permitiría encontrar una salida pacífica aún en la hipótesis no deseada de un fracaso de las negociaciones. En cambio, el Presidente de Argentina en su mensaje a la nación descartó la vía “justiciable”28, lo que otras autoridades reiteraron en su singular lenguaje29. La implicación de esta última posición, aparte de que involucra desconocer el Tratado sobre Solución Judicial de 1972, es sumamente seria, pues en el evento de una negociación fracasada no quedaría para ese país otra vía disponible que la fuerza bruta. Esta es la diferencia fundamental entre una posición de tradición histórica, fundamentada en la fuerza del derecho, y una posición de geopolítica impetuosa, que postula su derecho a la fuerza.
No obstante la deteriorada situación internacional de Chile, una vez más se ha demostrado la constante histórica de que en la medida en que el país respeta el derecho también merece el respeto de la comunidad internacional y, aun cuando en este caso la comunidad haya expresado su respeto en forma silenciosa, ello tiene un peso significativo que nadie puede ignorar. Además, con ocasión de la situación del Beagle se ha producido uno de los hechos políticos más significativos de los últimos años, en que gobierno y oposición, incluidos los dirigentes en el exilio de todas las tendencias, han coincidido en un factor real de unidad nacional. La positiva influencia de este hecho en la comunidad internacional también tiene un peso de enorme importancia.
* Los subtítulos fueron incorporados por la edición actual de Mensaje.
1 Para un estudio geográfico de las complejas situaciones marítimas determinadas por la presencia las islas, Robert D. Hodgson: “Islands: Normal and Special Circunstances”. En Gamble y Pontecorvo: Law of the Sea: The Emerging Regime of the Oceans. Ballinger, 1974, pp. 137 et. seq.
2 Para los textos de los instrumentos citados y otros documentos relevantes, Ministerio de Relaciones Exteriores: Tratados Bilaterales de Chile. 1810-1977 Chile-Argentina. Tomo III. Volumen 1 y 2. 1977.
3 Véase, en general, Mario Barros: Historia Diplomática de Chile. Ariel, Barcelona. 1970.
4 Véase el Tratado General de Arbitraje del 28 de mayo de 1902 y el compromiso arbitral del 22 de julio de 1971. En op. cit. Nota 2 supra, pp. 141 y 820, respectivamente.
5 El fallo fue pronunciado por Su Majestad Británica et 18 de abril de 1977, sobre la base de la decisión de la Corte Arbitral, y notificado a las partes el 2 de mayo del mismo año. Véase Germán Carrasco: El Laudo Arblitral del Canal Beagle. Editorial Jurídica de Chile, 1978.
6 Declaración del Gobierno de Chile del 2 mayo de 1977. En lbid. pp. 45-46.
7 Decreto N° 416 del Ministerio de Relaciones Exteriores. 14 de julio de 1977. Diario Oficial del 15 de julio de 1977.
8 Para los antecedentes de esta invitación, Julio Philippi: “Relación chileno- argentina hasta el Acta de El Tepual y sus perspectivas”. Entrevista del diario El Mercurio. 26 de febrero de 1978, pp. 33-34. Esta entrevista constituye el documento que aporta mayores antecedentes sobre el proceso de negociación con Argentina. En adelante citada corno Entrevista Philippi.
9 Véase la Convención sobre el Mar Territorial y la Zona Contigua y la Convención sobre la Plataforma Continental, suscritas en Ginebra el 29 de abril de 1958 en la Primera Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar, artículos 12 y 6, respectivamente. Textos en Francisco Orrego Vicuña: Chile y el Derecho del Mar. Editorial Andrés Bello, 1972. Para los trabajos en curso de la Tercera Conferencia, Texto Integrado Oficioso para Fines de Negociación. A/CONF. 62/WP. 10, 15 de julio de 1977. Artículo 15.
10 Para las posiciones de Chile y Argentina, Entrevista Philippi. Véase también “Las razones de Chile frente a los argumentos argentinos”. El Mercurio, 10 de diciembre de 1977. En op. cit. Nota 5 supra, pp. 189-207.
11 Para una interesante discusión de las tesis geopolíticas argentinas y de los planteamientos jurídicos de Chite, Helmut Brunner: “Después del fallo del Beagle: Geopolítica versus Derecho”. El Mercurio, 24 de septiembre de 1977. En op. cit. Nota 5 supra, pp. 156-169.
12 Protocolo del 19 de mayo de 1893. Texto en op. cit. Nota 2 supra. Tomo III. Vol. I, pp. 76-79.
13 Véase Enrique Gajardo Villarroel: “Atlántíco y Pacífico”. El Mercurio, 25 de julio de 1977. En op. cit. Nota 5 supra pp. 127-129. También Enrique Bernstein: “¿Un principio oceánico en el Tratado de 1881?”. El Mercurio, 16 de agosto de 1977. En lbid, pp. 141-143.
14 Las “Bases para un Tratado Complementario de Límites” propuestas por Argentina con ocasión de la Misión Torti fueron publicadas por El Mercurio, 12 de enero de 1978, pp. 1 y 10. Para una discusión de los antecedentes y el rechazo de Chile, Entrevista Philippi.
15 Para la información de prensa véase, por ejemplo, diario El Mercurio, 2 de febrero de 1978, p. 1.
16 Texto completo en el diario El Mercurio, 26 de enero de 1978, pp. 1 y 12. Esta edición también publica el texto de la nota argentina por la cual se comunica a Chile la declaración de nulidad, la que señala que Argentina “No reconocerá la validez de ningún título que invoque la República de Chile sobre la base del Laudo Arbitral para arrogarse derechos de soberanía sobre territorios o área marítima alguna”.
17 Declaración del Embajador José Miguel Barros. Ibid. p. 12.
18 El diario O Estado de Sao Paulo editoriaIizó sobre el particular calificando la actitud argentina como contraria a las tradiciones latinoamericanas. 29 de enero de 1978. Reproducido en El Mercurio, 30 de enero de 1978, pp. 1 y 12.
19 Los aspectos fundamentales de la posición chilena se encuentran expresados en Entrevista Philippi. Véase también los documentos citados en Notas 21 y 22 infra.
20 Nota diplomática del 10 de enero de 1978, a la que también hace referencia la Entrevista Philippi. Reiterada en la nota citada en Nota 21 infra.
21 Nota diplomática del 26 de enero de 1978. Texto íntegro en El Mercurio, 27 de enero de 1978, p. 12.
22 Declaración oficial del 26 de enero de 1978. Texto íntegro en Ibid. p. 12.
23 Sobre el control de informaciones y operativas policiales en los diarios de Buenos Aires. El Mercurio, 21 de enero de 1978, p. 1. Sobre el arresto del ex presidente Lanusse, por divulgación de documentos sobre el Beagle, El Mercurio, 2 de febrero de 1978, p. 1. La carta dirigida por Lanusse a Levingston figura en El Mercurio, 18 de enero de 1978.
24 Las gestiones destinadas a postergar la segunda reunión presidencial fueron cumplidas en Buenos Aires por el Rector de la Universidad de Chile, General Agustín Toro Dávila. El Mercurio, 26 de enero de 1978. p. 12. También El Mercurio, 27 de enero de 1978, pp. 1 y 12.
25 Véase El Mercurio, 21 de febrero de 1978, pp. 1 y 12.
26 Texto íntegro en Ibid.
27 Véase los documentos citados en Notas 21 y 22 supra. Véase también Declaración del Ministerio de Relaciones Exteriores del 1° de febrero de 1978, El Mercurio, 2 de febrero de 1978, p. 1.
28 Discurso del 23 de febrero de 1978. Texto íntegro en El Mercurio, 24 de febrero de 1978.
29 Discurso del Almirante Massera, del 22 de febrero de 1978, reproducido íntegramente en Ibid. 23 de febrero de 1978.
