Migración a Chile: Continúan las deudas

El proyecto de ley sobre migraciones no responde adecuadamente al deber de todo Estado de respetar plenamente los derechos de los migrantes. ¿Hasta qué punto no genera el fenómeno espejo de una mayor exclusión? ¿Por qué se privilegia en él una política de «regulación» por sobre una de «naturalización»?

Pedro Iacobelli

27 septiembre, 2018, 3:37 pm

Raimundo Salas sj

27 septiembre, 2018, 3:37 pm
23 mins

En abril pasado, el presidente Sebastián Piñera envió al Congreso indicaciones al proyecto de ley migratoria que él mismo promovió durante su primer mandato (2010-2014). Esta acción representa un nuevo paso en la búsqueda de dar eficacia a la relación del Estado con quienes inmigran a Chile, y como el mandatario indicó, se aspira a «poner orden en la casa que compartimos». En la actualidad hay en el Congreso dos proyectos de ley que proponen renovar la política migratoria chilena que data de 1975 (Decreto ley N° 1.094). Como numerosos autores lo han destacado, la restrictiva ley migratoria vigente refleja por un lado las consideraciones político-sociales del gobierno militar en tiempos de Guerra Fría, y en los últimos treinta años ha recibido numerosos cambios o «parches» en la forma de un nutrido cuerpo legislativo internacional que los sucesivos gobiernos han adoptado desde la década de 1990. Tanto el proyecto de ley presentado por el presidente Sebastián Piñera en 2013 (Boletín N° 8970-06) como el de la presidenta Michelle Bachelet en 2017 (Boletín N° 11395-06), así como las indicaciones de Piñera de abril 2018, son respuestas a la necesidad de reescribir la relación que tiene el Estado chileno con las personas que migran dentro del marco del Derecho Internacional, buscándose a la vez optimizar los beneficios esperados de este fenómeno.

El caso chileno no es ninguna excepción. Perú y Argentina, por ejemplo, han actualizado su legislación migratoria en los últimos años. Estos casos, junto con ambos proyectos de ley chilenos, hallan su fundamento en la tendencia al alza en el número total de inmigrantes y en una aparente diversificación de la procedencia de los mismos. De forma implícita, estas iniciativas plantean (y responden) la pregunta sobre qué papel juega el Estado frente al aumento sostenido en el número de extranjeros que se establecen en el país, al tiempo de presentar una tenue reflexión sobre las presiones sociales y comunitarias que genera dicho aumento y el tipo de sociedad que se quiere crear.

En el contexto del oficio con indicaciones enviado por el presidente Sebastián Piñera al proyecto del año 2013, el 9 de abril de 2018 (Oficio N° 8-366), proponemos un análisis al tema migratorio con énfasis en los fundamentos del proyecto iniciado en su anterior mandato, pues es la base de la política migratoria que promueve la actual administración y porque, a diferencia del proyecto presentado en 2017, presenta una visión diáfana de la sociedad en su conjunto que se busca construir. En otras palabras, partimos de la consideración, como observara Nicos Poulantzas, de que no es posible hablar del Estado -nación contemporáneo sin referirnos a la sociedad que lo sostiene, ni podemos, a la vez, divorciar a la sociedad del Estado que la gobierna (Poulantzas, 1980, 600). Esto, llevado al contexto de política migratoria, significa plantear la injerencia del Estado en la confección de la vida comunitaria y, viceversa, cómo el entramado de comunidades de extranjeros y sociedad chilena son consideradas en la gobernanza.

VÍNCULO ESTADO Y POBLACIÓN

Los Estados-nación modernos se definen en virtud de la relación que tengan con la población que habita dentro de sus fronteras. Filósofos de distintos períodos y tendencias han tratado de comprender la diada Estado-sociedad. Por ejemplo, H.G. Hegel describió esta relación en términos de un Estado moderno (para él, la cumbre del progreso humano), el cual, si bien era una abstracción, adquiere realidad y actualidad en la misma población gobernada. (Hegel, 1988, 46).

Desde otra veta, está Michael Foucault, quien consideraba que los gobiernos, influenciados por una raison d’état (un sistema de legitimidad), utilizaban una batería de instituciones y discursos que permiten al Estado ejercer control sobre la población y mantener su poder (Foucault, 2007, 206). Es decir, tanto desde la visión teleológica hegeliana como de «gubermentalidad» foucaultiana, la relación abstracta —pero real— entre el Estado y la sociedad se basa en la existencia y control de una población definida. En esta línea, el crecimiento del fenómeno migratorio ejerce presión sobre el campo que se define entre poder estatal y la complicidad de la población. Como apunta Bob Jessop, ya que el Estado se encuentra instalado en la sociedad, existe una interdependencia entre las prácticas estatales y otras prácticas sociales (Jessop, 2008, 5).

Desde un punto de vista histórico, el afianzamiento del Estado-nación moderno consolidó un cuerpo político en el cual, a partir de criterios espurios, se trazaron líneas distintivas entre diferentes grupos (de clase o étnicos) para establecer quiénes eran necesitados y deseados, y aquellos que no lo eran (Arendt, 2016, 100). En forma similar, el migrante penetra el cuerpo político, quedando muchas veces en el vacío o frente a la posibilidad (no existente para el poseedor de la nacionalidad) de la expulsión. En búsqueda de mayor control, los Estados receptores de inmigración han grabado casi todas las dimensiones posibles de la experiencia humana para establecer cortapisas que permitan establecer criterios de diferencia entre los pertenecientes a un grupo y los extranjeros. Como indica Carolina Stefoni, «la irregularidad es una consecuencia de comprender al migrante como un peligro latente para la sociedad» (Stefoni, 2011, 2).

Desde el siglo XIX se han desarrollado sistemas de control fronterizo, como visas o pasaportes, y se ha procedido en ese sentido con la finalidad de mantener fuera a los no nacionales (Hollifield, 183-87). James Hollifield considera que «un sentido de crisis» o «miedo» ha prevalecido en la política, exigiéndose controles fronterizos más exigentes, por cuanto la llegada de extranjeros puede presionar sobre recursos escasos, afectando la capacidad del Estado de preservar y proveer tierra y capital a la población nacional. Por cierto —y esto es algo que ambos proyectos de ley repiten sin trepidar—, en la historia migratoria chilena abundan casos virtuosos de migración que han significado un avance material tangible en las sociedades y economías regionales (el más repetido es el caso de colonos alemanes en Valdivia y Llanquihue), así como un automático aumento en diversidad y tolerancia de la sociedad en su conjunto, a través de la presencia de extranjeros con costumbres, lenguas o religiones distintas a los dominantes. En ambos proyectos de ley se idealiza un tipo de migración (colonias económicas), a la vez que se silencian las experiencias negativas de extranjeros, tanto «regulares» como «irregulares», que en muchos casos «enriquecieron» los archivos policiales de la nación.

Lo cierto es que las veces que el Estado chileno ha intentado controlar el flujo migratorio, ya sea para promover o excluir la llegada de migrantes, ha quedado corto, incapaz de atraer ni de efectivamente controlar sus fronteras para excluir. Mas, como Sísifo, el Estado afronta una vez más la tarea que le es dada por su raison d’état, pero volverá a quedar corto, al menos en los términos propuestos en el debate.

MIGRACIÓN, SOCIEDAD Y DESARROLLO

Desde el punto de vista del Estado y la migración, estas consideraciones históricas y filosóficas encuentran su correlación en el proyecto presentado por el gobierno de Sebastián Piñera en 2013. Si bien los proyectos de ley en el Congreso se emplazan en la disyuntiva del aumento (exponencial) de la migración y trazan respuestas semejantes pero que difieren en su grado, ambos buscan resituar los movimientos de población en todas sus formas dentro del redil de la ley; empero, mientras que la propuesta del 2017 se contenta con un cuerpo legislativo que actualice la ley vigente (de 1975) incorporando los acuerdos internacionales suscritos y manifestando (aunque con tropezones en su formulación [Cuenta oficio No. 163-2017 de la Corte Suprema]) una posición inclinada hacia la hospitalidad y anuncia los derechos de los migrantes, el proyecto del 2013 esboza con mayor claridad los objetivos «país», la sociedad que busca crear, de una nueva legislación migratoria.

El proyecto de la primera administración Piñera centra la política migratoria en lo político: posicionando un Estado fuerte que establece una política nacional de migración, inspirados en ejemplos de la tradición anglosajona, como las islas de Nueva Zelanda, Australia y Gran Bretaña, y modelos aplicados en Canadá (país unifronterizo) y EE.UU. Se enfrenta a las migraciones definiendo relaciones a la vez que creando una institucionalidad para ello. En este movimiento, el proyecto otorga una mayor autonomía a la autoridad migratoria respecto del Ministerio del Interior, por lo que se puede decir que revalora al Estado como actor principal (en las indicaciones del año 2018, esta autoridad lleva por nombre «Servicio Nacional de Migraciones [SERMIG])».

El proyecto establece que la relación Estado-migración se fundamenta en el trato igualitario entre personas que habitan el país, derecho constitucional que se proyecta en la política migratoria(1). De esta manera, el proyecto se encamina a construir una sociedad inclusiva, sin diferencias odiosas entre las personas que habitan en su territorio. No obstante, aquí emergen dudas sobre su factibilidad y conveniencia, por cuanto su texto también habla de la ampliación de las categorías migratorias. Ciertamente, ambos elementos pueden tener efectos positivos (un número mayor de categorías permitirá, por ejemplo, facilitar la llegada de profesionales y académicos que realicen investigación de frontera al país, y a la vez es constitucionalmente correcto garantizar el trato igualitario al extranjero). Sin embargo, en la medida en que el migrante se establece gracias a una visa particular, su situación individual no puede ser igual a la de otro extranjero con mayores o menores privilegios en virtud de su propio visado, ni igual al chileno, a quien no se le puede expulsar del país. Al ampliar los tipos de visados y su caracterización, estamos frente al delicado movimiento de atomización de la población migrante en distintos grupos y comunidades legales, lo que eventualmente puede generar odiosas diferencias. Este movimiento de atomización ciertamente no genera una sociedad cohesionada en el largo tiempo. ¿Qué tensiones políticas cultivamos hoy con esta atomización?

MODELOS EN LAS ANTÍTESIS

Así, en la raison d’état subyacente a este proyecto hallamos los elementos de mayor impacto. Tanto en el proyecto del 2013 como con las indicaciones del 2018 se entiende el rol del Estado en función de la actividad económica y la seguridad nacional. Sobre el primer punto, el fenómeno migratorio es comprendido como portador de beneficios microeconómicos para el país. Compartiendo la lógica económica que subyace a la nueva legislación migratoria en Perú o a la gran reforma de Macri en esta materia, el proyecto del 2013 (2018) conceptualiza los movimientos migratorios como circulaciones virtuosas en las cuales predominan migrantes de nivel intermedio y alto de especialización, quienes, precisamente por su movilidad internacional, se pueden ajustan mejor a los vaivenes del mercado, además de ser catalizadores del comercio con el país del origen. A partir de esta conceptualización, se define la política migratoria como «una herramienta capaz de atraer talento y fuerza laboral en sectores y lugares determinadas» (sección III, art. 1°). Se desprende de la formulación y los objetivos de este proyecto que en un mundo globalizado, el mercado del trabajo se debe guiar por las «leyes» del mercado y, por lo tanto, es deber del Estado garantizar transparencia y adecuada información a los potenciales migrantes. En este sentido, la migración —así, en general— es vista como un fenómeno central en la configuración de un país próspero y una sociedad abierta, por lo que es deber del Estado encauzarlo, a través de controles, de mayor información y de fomento.

La antítesis de este modelo no es la no-migración, sino la inmigración irregular. Es por esto que se plantea, como objetivo cardinal, «regularizar» la migración en Chile. Se dice: «la migración regular permite también asegurar un adecuado control, manteniendo la seguridad nacional como criterio informador de toda legislación migratoria» (sección III, art. 1°). En este sentido, la irregularidad (y los «irregulares») es una potencial amenaza a la seguridad nacional. Esta es comprendida, en una veta tradicional, como potencial acto subversivo, pero también, entre líneas, como flujo que socava el proceso de desarrollo económico y la generación de un tipo de sociedad propuesto por el proyecto. Al regularizar, el Estado genera mayor transparencia a los actores económicos y permite reducir los posibles vicios del mercado laboral transnacional.

Sin embargo, si lo que se busca es otorgar un trato igualitario, evitando la atomización indefinida de la sociedad, y en donde el aporte a la diversidad cultural sea permanente, la política nacional migratoria podría proponer con mayor claridad que su objetivo no es la regularización sino la «naturalización» de los extranjeros en Chile. A ellos, luego de haber transitado por los visados respectivos dentro de un tiempo prudente, se les puede incentivar a solicitar la carta de nacionalidad.

El proceso de naturalización en Chile para personas extranjeras sin vínculo de sangre se inicia luego de cinco años de residencia. Como indica Martínez de Lizarrondo, la carta de nacionalidad «supone la protección definitiva ante cualquier riesgo de expulsión u otros perjuicios que pueda afectar a los extranjeros» (2016, p.4). La naturalización es, pues, el principal indicador de inclusión en una sociedad. Además, desde un punto de vista de la sociedad, la naturalización es el estado migratorio más conveniente, no porque asimile al extranjero, sino porque se elimina justamente esa mirada: ya no es más extranjero. Ciertamente, la mera naturalización no borra de golpe con formas de discriminación o barreras idiomáticas, culturales, etc., pero permite al extranjero un desarrollo más completo de cara al Estado que acoge. Por último, si bien muchas personas migrantes no desean nacionalizarse, consideramos que la conveniencia de este proceso supera, en promedio, las dificultades que pueda representar.

LÍNEAS PARA EL DEBATE

El proyecto de ley discutido engarza la generación de un tipo de sociedad en particular con el éxito de una política migratoria específica. Pero ¿hasta qué punto no genera el fenómeno espejo de una mayor exclusión? Retomando lo visto, ¿por qué se privilegia una política de «regulación» por sobre una de «naturalización»? Los promotores de esta nueva legislación migratoria pueden replicar con razón que, frente a la situación actual, el proyecto del año 2013 presenta avances en fortalecer lo institucional y ofrece mejoras legales al sistema migratorio que benefician tanto a extranjeros avecindados como a los chilenos residentes. Empero, ¿es posible pensar en una legislación que ponga como bien mayor, la cohesión social por sobre el beneficio económico? Es decir, ¿la sociedad sobre la economía?

Este dilema se encuentra, asimismo, en una de las innovaciones propuestas. La ley migratoria del 2013 «cruza fronteras» al promover la incorporación de la población chilena en el exterior con el territorio chileno. Sin embargo, al igual que con la política de «regularización» de los extranjeros en Chile, esta iniciativa porta la visión microeconomicista de favorecer en particular a la población laboralmente activa y que posea una experiencia/reparación de utilidad para el desarrollo nacional. En este sentido, hacemos la observación de que, siguiendo la lógica de este proyecto, se pudo haber innovado más, comprometiéndose a facilitar la movilidad de chilenos a través de, por ejemplo, acuerdos entre Estados para facilitar el reconocimiento de la doble nacionalidad, tributación en el exterior, etc. Medidas que, como bien entiende este proyecto, requieren necesariamente el concurso del Ministerio de Relaciones Exteriores. De igual manera, para con los extranjeros en Chile urge una política que borre toda distinción legal, favoreciendo su plena incorporación. MSJ

(1) Y de manera positiva se explicita en las indicaciones del 2018, en su artículo 8° y el nuevo artículo 17, la no criminalización del migrante irregular, se le aseguran la promoción y el respeto de sus derechos humanos, y, en su nuevo artículo 11, el acceso a prestaciones del sistema de salud sin condiciones.

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Fuente: artículo publicado en Revista Mensaje N° 672, septiembre de 2018.

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