Revista Mensaje N° 695: «Ley de donaciones: Fortalecer la sociedad civil»

En Chile, existen hoy unas 214 mil organizaciones sociales activas (1). Según su actividad, ellas corresponden a iniciativas vinculadas a Deporte y Recreación (25%), a Vivienda, Barrio y Ciudad (24%), Trabajo e Ingresos (16%) y Educación (13%). La crisis político-social y la pandemia declarada desde marzo han multiplicado dificultades y un gran número de ellas tiene serios riesgos de sostenibilidad. En el caso de las fundaciones, han bajado también los socios que hacen aportes voluntarios permanentes. Todo esto, en un contexto en que el Estado parece incapaz de gestionar con oportunidad y eficacia los instrumentos de que dispone para esas tareas. Por otra parte, la legislación que norma las donaciones de los particulares es objeto de críticas por lo poco efectiva y lo engorrosa que puede ser en su aplicación.

Se trata, sin duda, de un asunto de gran vigencia en momentos en que todavía restan meses de restricciones sanitarias y de recuperación económica. Sobre él dialogamos con Magdalena Aninat, directora del Centro de Filantropía e Inversiones Sociales (CEFIS) de la Universidad Adolfo Ibáñez, autora de numerosos estudios sobre el tema y articuladora de una propuesta de ley general apoyada por dieciséis centros de estudios transversal en cuanto a afiliación política. También, con Arturo Celedón, director ejecutivo de Fundación Colunga, dedicada a elaborar propuestas para fortalecer las políticas públicas y robustecer la sociedad civil, promoviendo alianzas con actores sociales, la academia y los poderes públicos.

José Fco. Yuraszeck S.J. (J.F.Y.): ¿Cuál es, desde su perspectiva, la contribución del tercer sector a nuestro país, y por qué es importante que el Estado se preocupe de promoverlo y cuidarlo?

Magdalena Aninat (M.A.): Un efecto positivo que ha tenido la pandemia es que ha visibilizado el rol de la sociedad civil. Al mismo tiempo, se ha hecho evidente la necesidad de la modernización del Estado, pues este no sido capaz de conocer y atender oportunamente algunas necesidades. Se ha observado mejor cómo la sociedad civil es más ágil en esas funciones y es capaz de actuar de manera más integral. La respuesta para enfrentar el hambre con las ollas comunes ha sido un ejemplo contundente estos meses.

Quiero hacer una precisión. A veces se piensa que la asociatividad de la sociedad civil es producto de una falla del Estado. Se plantea que, si el Estado funcionara bien, no necesitaríamos este tercer sector. ¡No! Es un valor por sí mismo. Importa la capacidad de asociatividad en la que los propios ciudadanos son capaces de organizarse para encontrar soluciones a problemas y desafíos que ellos mismo observan. A veces detectan temas que emergentes que afectan a una comunidad. Se trata de aportes que contribuyen al bien común, más allá de las preocupaciones privadas, individuales o familiares. Ese valor está incluso en Estados más desarrollados y más modernos. En ese contexto es necesario potenciar los aportes privados a esas organizaciones.

Arturo Celedón (A.C.): La participación de la sociedad civil es un bien en sí mismo. No solo porque la acción del Estado no alcanza, sino porque es bueno, justo y necesario que los ciudadanos y ciudadanas se involucren en los problemas públicos. Las sociedades funcionan mejor con una fuerte sociedad civil, cuidando y promoviendo las estructuras intermedias. También sabemos que los niveles de bienestar subjetivo y de integración mejoran y aumentan mientras más puntos de conexión horizontal existan. Cuando estoy presente en la comunidad de mi edificio, cuando participo en el colegio de mi hijo, tengo más puntos de encuentro y eso permite tener una mejor vida y además una mejor respuesta ante las crisis cuando estas llegan.

Nos interesa ayudar a resolver las trabas que enfrentan los miembros de la sociedad civil, más allá del tema de las donaciones. Por ejemplo, es un problema la baja participación ante determinadas decisiones públicas, o la instrumentalización de que pueden ser objeto algunas ONG por parte de sus financistas. Urge promover el voluntariado y la participación a todo nivel. Aunque indudablemente el tema del financiamiento es medular.

Una variable a considerar del contexto de pandemia en nuestra sociedad es que la crisis que se enfrenta es transversal. Cuando hay un terremoto los afectados son los que pertenecen a determinado sector geográfico, pero aquí somos todos quienes integramos la sociedad chilena. Por eso está la esperanza de que puede haber una transformación profunda. Existe una oportunidad importante de un aprendizaje real, hacia mayor asociatividad y participación.

FACTORES DE LA CRISIS

J.F.Y.: ¿Cómo evalúan lo que les ha pasado a las organizaciones de la sociedad civil con la pandemia? Hay riesgos de perder capacidades instaladas para atención y cuidado de algunos grupos vulnerables e incluso está el riesgo de que algunas fundaciones desaparezcan.

M.A.: Antes de entrar en eso, quisiera destacar una preocupación mayor. La participación en organizaciones de la sociedad civil es muy importante en países como el nuestro, con muy bajos índices de confianza interpersonal, que es uno de los factores que explica nuestra falta de cohesión social. Se ha generado una conversación que enfatiza solo la dimensión de prestación de servicios, observando las variables competencia/eficiencia, en comparación con el Estado. No se atiende suficientemente a la importancia de la participación, que es importante fortalecer.

Años atrás hicimos un estudio de Filantropía Ciudadana (2) con el Hogar de Cristo, Fundación Las Rosas y América Solidaria, respecto de sus socios. Interesa mucho este tipo de filantropía, la que emana de las redes de socios, que generan vínculos y compromiso. La capacidad de conexión que distintas organizaciones han logrado con sus socios es un punto que hay que profundizar y que es altamente valioso, particularmente en caso de catástrofes. Con la actual crisis, vimos muchas expresiones espontáneas y muy organizadas de ayuda. Tenemos que ver cómo aprovechamos esas energías que salen a cubrir las necesidades en el corto plazo, que son requerimientos de las organizaciones y las personas, y también cómo somos capaces de mirar un poco más hacia el mediano plazo.

A.C.: No hay que olvidarse que la pandemia ocurrió sobre el estallido. El estallido social nos mostró que la calle no confía en sus dirigentes, pero sí hay un 70% de confianza en las organizaciones de la sociedad civil. Los líderes de las organizaciones sociales tienen que jugar un rol más protagónico. Tras el estallido vino la pandemia. Unos lo han pasado peor pero ya lo estaban pasando mal. Por ejemplo, en otras crisis, cuando los voluntarios de TECHO iban a construir mediaguas, llegaban antes que el Ejército, pero después, cuando este llegaba, los voluntarios tenían que irse. Hoy en día, esto no ocurre porque tienen un factor de legitimidad que otras instituciones no tienen. Creo que el Estado necesita de mucho apoyo en estos momentos y la sociedad civil ha estado dispuesta a darlo. Eso ha implicado que ahora están participando protagónicamente en muchas mesas de trabajo. Veo a muchos directores destinando una cantidad de horas y de esfuerzos importantes para aportar. Por otra parte, la mucha demanda de ayuda ha hecho que aumente la relevancia de las organizaciones en terreno. Tener una buena junta de vecinos o una ONG que opera en tu territorio es importante. Antes era como accesorio, pues servía “a los otros”, “a los que estaban peor”.

Ahora bien, hay dos factores que debemos observar. En primer lugar: nos subieron los costos en forma brutal, por los EPP y la implementación de protocolos. Por ejemplo, donde solo se funcionaba con una persona, ahora hay que tener a otra en la puerta, y se puede atender a menos gente. Es decir, toda esa ecuación que ya era frágil, ahora está más estresada y, además, ¡bajaron los ingresos! Este año, efectivamente, la incorporación de socios nuevos, según nos contaba la consultora Factor Social, ha bajado un 80 por ciento. Es comprensible porque ha habido una baja en el empleo fuerte y nadie está tomando nuevos gastos en este contexto.

“UN DIÁLOGO MÁS HORIZONTAL”

J.F.Y.: Efectivamente, es lo que nos ha pasado en el Hogar de Cristo, asociado además a que por meses estuvimos en cuarentena, sin posibilidad de salir a la calle a captar nuevos socios o a recaudar los aportes de los socios vigentes.

A.C.: La última encuesta del Ministerio de Desarrollo Social y Familia (MDSF) decía que en la mitad de las familias uno o dos de sus integrantes había bajado sus ingresos. Entonces, cuando eso pasa, rápidamente viene la pregunta por los gastos que bajar. En este contexto de mucho estrés, estas trabas sistémicas en las que teníamos que operar las ONGs, se están visibilizando. Están las trabas de las leyes de donaciones, pero están también las derivadas de los sistemas de pago o de transferencias del Estado. El mismo Estado está pidiendo que se hagan una serie de procedimientos y los financiamientos que entrega y las gestiones de control que piden no permiten hacerlas. Existe hoy un momento importante de cambio en la relación del Estado con la sociedad civil y creo que esta es una ventana de oportunidad. La sociedad civil puede conversar con el Estado en otro tono y ojalá las figuras públicas puedan reconocer que acá lo que se necesita es más ciudadanía.

M.A.: Quiero complementar lo que decía Arturo. Efectivamente, los liderazgos de la sociedad civil tienen ahora un espacio en la mesa principal y no en la mesa del pellejo. Son una oportunidad y una responsabilidad enormes. Lo son, porque la forma como se está haciendo la política partidista en ciertos ámbitos, sobre todo en los más visibles, está jugando un rol muy pobre. Hay que invitar a los actores políticos a cambiar el juego. Lo he comentado con amigos periodistas, porque creo que en el periodismo hay una responsabilidad también en este sentido.

Por otra parte, creo que también ha habido un cambio, por el estallido social, que fue fuerte y duro respecto de las elites y el mundo empresarial. En este Chile económicamente exitoso acostumbrado a fórmulas paternalistas, se ha ido tendiendo a favorecer un diálogo más horizontal. Ojalá sea más permanente una vinculación de ese tipo. Me gusta mucho el Fondo de Respuesta Comunitaria articulado por Fundación Colunga. Esta no es solo la respuesta a una urgencia inmediata sino una acción respetuosa que busca fortalecer el tejido social. Se trata de empoderar a las personas, pues ellas saben cuál es la mejor respuesta a sus problemas. Esa mirada estaba antes muy ajena en un mundo empresarial que se habla mucho a sí mismo y que sabe de soluciones eficientes, pero también debe equilibrar aquellas que fortalecen el tejido social. En este sentido, me gusta el concepto “vinculación”, así como el de “respeto”, más que el de “empatía”.

A.C.: Totalmente de acuerdo.

LA AUSENCIA DE UNA MIRADA INTEGRAL

J.F.Y.: ¿Por qué el sistema de leyes de donaciones actual no basta para los requerimientos del tercer sector?

M.A.: La configuración actual del sistema de donaciones se explica porque las leyes han sido gestadas sector por sector, sin una mirada integral. En los años noventa había una comisión que se llamaba “Chile está en deuda con la cultura” y a partir de eso surgió una serie de políticas públicas, como los Fondart, que congregaban a líderes culturales con el sector empresarial, de manera que empezamos a preguntarnos cómo ayudar a lo cultural, aunque centrado en el aporte de las empresas. Asimismo, nos comenzamos a dar cuenta de que había que apresurarse en ese ámbito. Nos pusimos a ver cómo ayudar a determinados sectores, ya sea mediante fondos públicos o mediante el sector empresarial. En determinados casos, había familias que eran dueñas de ciertas empresas y eso favorecía que se dieran ciertas ayudas. Junto con eso, se empezó a dar una dinámica en la que cada sector comenzó a reclamar por lo propio.

Al mismo tiempo, ha habido una carencia en los centros de estudio y otros espacios en mirar integralmente el rol de la sociedad civil, el vínculo de las políticas públicas con la sociedad civil. He analizado el tema por varios años y he escuchado a varias organizaciones, y hay allí un tema que me preocupa mucho: debido a que no sabemos cómo administrar el sistema, hemos creado una barrera de entrada enorme a las organizaciones que podrían sumarse a actividades sociales, así como también a nuevos donantes a lo largo del territorio. Una parte de esa barrera está en que, por ejemplo, se necesita un abogado que sepa navegar entre tanta normativa y, además, se debe poder pagarlo. Justamente, cuando se habla de democracia y participación, parte de esto es precisamente democratizar el sistema. Para democratizarlo, es importante que el sistema sea simple y tengas reglas del juego claras, fáciles de comprender por todos.

Preocupa mucho también que se logren adecuados estándares de transparencia. Un estudio de la OCDE sobre filantropía y sistemas tributarios hace recomendaciones no solo de aplicar buenos incentivos, sino también de reducir la complejidad y mejorar la transparencia. Si bien hay buenas legislaciones en determinados ámbitos, no hemos tenido una mirada acerca de cómo potenciamos el rol de la sociedad civil. Una democratización debe apuntar a que la fuerza canalizadora que tiene la participación y la organización en los territorios efectivamente tenga una herramienta que puedan usar, y con la complejidad actual esto se hace muy engorroso.

A.C.: El rol que ha tenido el CEFIS ha sido crucial. Sociedad en Acción, de la Universidad Católica, ha hecho el mapa de la sociedad civil y sus problemas, pero ustedes han profundizado en los temas de financiamiento, de política pública. Han logrado subir el tema a otro nivel de comprensión. Eso es muy valioso.

Comparto el diagnóstico de que tenemos una ley que se hizo sector por sector. Un mismo estudio que hizo CEFIS observó que existen cerca de sesenta regulaciones distintas a las que uno debiera adscribirse para tener algún apoyo tributario. Es una barbaridad.

M.A.: El último año surgieron tres nuevas.

A.C.: Es decir, hay un desorden regulatorio que es súper grave. Sinceramente, no se entiende el sistema que tenemos en Chile, es muy complejo. Hay que dedicar una gran cantidad de energía para entender la ley que a cada uno le sirve. Está mal diseñado. Esto se agrava con los casos de financiamiento de la política, ocurrido hace un par de años, pues levantó un manto de duda sobre todos los gastos que podían ser objetados. A veces ocurre que uno va a una empresa, se consigue una donación, pero la frena el contador, por temor a que, si pasa a gasto rechazado no solo tiene que pagarlo todo, sino que además debe pagar una multa. Hay un estudio que ustedes mostraron, Magdalena, en cuanto a que las donaciones institucionales se habían frenado en ese momento. Las únicas donaciones que se mantienen son las de personas naturales. Tenemos un problema de índole estructural.

Estamos desde hace seis meses en una tormenta y tenemos un lastre grande que son esas sesenta leyes. El estudio que hizo la Fundación Lealtad Chile con Fundación PwC Chile y la Comunidad de Organizaciones Solidarias (COS) mostró que a julio el 60 por ciento de las organizaciones no tiene caja para terminar el año. Creo que un 40 por ciento había hecho una reducción importante de costos y hay un alto porcentaje con posibilidad de cierre.

¿UNA NUEVA LEY?

J.F.Y.: La propuesta liderada por el CEFIS explicita 10 puntos que debe contener una ley general de donaciones ¿Por qué habría que hacer una ley general en vez de modernizar la legislación vigente?

M.A.: Está la necesidad de estimular la participación y también la de lograr una cierta equidad entre las organizaciones de la sociedad civil. En la Ley de Donaciones Sociales son pocas las que logran participar y sacar sus redes para adelante. Necesitamos una ley general de donaciones que dé un marco común, de manera que todos tengan las mismas condiciones para participar. Se trata de lograr un salto en el modo como el Estado se relaciona con las organizaciones sociales. Hoy estamos entrampados en una legislación compleja que le agrega mucha burocracia a los procesos de gestión de donaciones.

Para pasar la crisis hay leyes temporales que uno podría mejorar. Por ejemplo, la ley del Covid se debe extender. Pero también hay que pensar en una batería de instrumentos, como la de los veinte millones de dólares en la que ha tenido participación la sociedad civil. Se puede aprovechar esta ventana para reducir las medidas administrativas, para que las organizaciones que estaban operando bien lo sigan haciendo.

Hay que mirar el problema. Primero, está la emergencia. El Estado debiera hacerse cargo del sobre costo que tienen las Organizaciones Sociales que la están atendiendo. Por otra parte, hay que reducir la burocracia. Pero me parece que el problema de la dispersión legislativa hay que atenderlo con una respuesta adecuada. Que reduzca las barreras de entrada, que fortalezca las relaciones con el Estado, que fomente la transparencia. Por eso tengo diferencias respecto de la propuesta de modificar la Ley de Rentas Municipales, generando una ley corta, que no es transitorio sino permanente. Dar una respuesta permanente a necesidades temporales, me parece que es un camino errado.

Necesitamos una ley que dé un marco general a todas las organizaciones sin fines de lucro, las que tienen incentivos y las que no tienen, y que sirva de base para incorporar las especificidades de cada sector. El otro día hablaba con la gente de patrimonio y me decían que aspiraban a ciertas cuestiones específicas dentro de un marco general único. No puede ser que para la COP 25 se pudieran donar servicios, pero para las instituciones que trabajan en pobreza o cultura, no se pueda.

A.C.: Hay consenso en que necesitamos una ley general que ordene. Y que toda la actividad social de bien público deba tener reglas claras, simples, transparentes y auditables. Pero sabemos que esos procesos toman tiempo. En esa discusión tenemos que participar todos, aunque no será fácil pues hay que alinear intereses y a varios ministerios. Se trata de una reforma que podría tomar unos años, teniendo además presente que viene un año complejo por la pandemia y varios procesos eleccionarios. La agenda puede estar bien copada, pero hay que buscar fórmulas para avanzar en esa simplificación regulatoria. La Comisión Nacional de Productividad ha expresado directrices en ese sentido. Si hay caminos viables para eliminar las trabas que hay en Impuestos Internos y establecer que la Ley de Rentas Municipales sea un piso para todos los sectores, podemos generar un marco adecuado, un piso de certeza y de operación, para la actividad social que busca generar un bien público. No podemos esperar. Si no hacemos nada, vamos a tener un impacto importante en el sector social en Chile.

Entiendo la mirada que dice que si el parche funciona más o menos bien existe el peligro que nos quedemos con el parche. Es un desafío súper complejo, pero el país necesita enfrentarlo. Hay una serie de déficits que tenemos en transparencia, en participación, en la posibilidad de discutir bien la relación entre la sociedad civil y el Estado. Tenemos avances importantes, como plataformas sectoriales que se han ido levantando, y creo que hay que avanzar ahora porque tenemos el riesgo de que con la venida del proceso constituyente este tema no logré encontrar espacio en la agenda.

“RESPONSABLES CON LAS EXPECTATIVAS”

J.F.Y.: Están explicitadas las demandas derivadas de la emergencia y los problemas más estructurales que hay que abordar. ¿Ponemos un parche o promovemos una intervención mayor? ¿Cómo avanzar?

M.A.: ¿Recuerdan que en el Barómetro de Filantropía está ese índice acerca de cuánto del ecosistema facilita el desarrollo de la filantropía? Pues bien, el marco legal es bien importante, pero no es el único. Hay que ser súper cuidadosos con las expectativas. Tenemos que ser responsables y cautelosos sobre los alcances que puede tener una ley y considerar que los efectos se van produciendo en el tiempo.

Ha sido valioso relacionarnos con centros de estudio, políticamente transversales, e invitarlos a pensar una sociedad civil y una buena política pública. Si dejamos asentado este debate y podemos retomarlo en su momento, sería muy bueno. Significaría que hemos aprovechado bien el escenario de la pandemia para avanzar en adoptar una visión de política pública. Esto involucra una mejor posibilidad de acceder a recursos vía Ley de Presupuesto y a acciones que permitan destrabar distintos problemas relevantes para el fortalecimiento de la sociedad civil. Creo que hay harta sensibilidad en el mundo político, hay una sensibilidad inicial que dice “vamos por apoyar a la sociedad civil”. Eso es lo que hay que tratar de canalizar.

A.C.: Veo con mucha esperanza la posibilidad de crear una agenda de desarrollo de mediano y largo plazo para la sociedad civil. En ese sentido ha sido un gran mérito del CEFIS lograr que los centros de estudio tengan a la vista a las organizaciones de la sociedad civil.

Ahora bien, si las organizaciones sociales están en riesgo por la actual crisis, hay que hacer patente la necesidad de actuar pronto. Retomando la analogía de hace un momento: tenemos un enfermo con una herida, tenemos un parche que es útil como primera medida, y además necesita entrar al quirófano. ¿Lo vamos a dejar esperando mientras se desocupa el quirófano, o vamos a hacer lo que podemos mientras? Es un “y”, no es un “o”. porque siempre está el riesgo de que el quirófano lo ocupe otro paciente más grave y se nos muera este otro esperando. MSJ

(1) Véase el Mapa de las Organizaciones de la Sociedad Civil 2020 (y años anteriores) en www.sociedadenaccion.cl
(2) Se encuentran este y otros estudios relacionados en el sitio web del CEFIS de la UAI https://cefis.uai.cl/

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Fuente: Diálogo publicado en Revista Mensaje N° 695, diciembre de 2020.