Revista Mensaje N° 699: «Proceso Constituyente: ¿Participación o Representación?»

El camino del proceso constituyente ha estado marcado por las demandas ciudadanas que desde el año 2006 se alzaron para reclamar por distintos temas que apuntan a una sociedad más equitativa. El resultado de la elección de convencionales del 15 y 16 de mayo deja dibujada una Convención donde los partidos políticos tradicionales pierden el protagonismo, dando paso a una instancia caracterizada por partidos de izquierda no tradicional (con excepción del Partido Comunista, que ha participado en cargos de gobierno) e independientes. Esta instancia representativa es paritaria (77 mujeres y 78 hombres), tiene 17 escaños indígenas y variedad territorial. Ninguna lista o agrupación tiene votos suficientes para bloquear decisiones, pero tampoco existen 2/3 claros que tengan la capacidad de imponerle a otros su proyecto. Hay una inclinación que representa más a fuerzas progresistas, pero con mucha diversidad.

Es esencial, en las democracias modernas, el respeto al carácter representativo de todos sus órganos involucrados en el proceso de toma de decisiones. El respeto al pluralismo, las libertades y los derechos propios de las sociedades modernas depende de un sistema que integre a las fuerzas políticas mayoritarias y minoritarias en sus instituciones, seleccionadas mediante el voto de la gente. Sin embargo, el énfasis en las instituciones representativas ha revelado déficits en su funcionamiento, déficits que podrían ser mitigados con la inclusión de mecanismos de participación ciudadana que la complementen. Esto, que es propio de una reflexión para la democracia en general, es pertinente también para los procesos constituyentes hechos en contextos democráticos. La Convención chilena ha logrado una representación distinta a otras instituciones, pero no por ello debe descuidar las instancias participativas que pueden complementar el proceso.

PROCESOS CONSTITUYENTES PARTICIPATIVOS

Los procesos constituyentes participativos son aquellos en los cuales la ciudadanía tiene la posibilidad de influir o hacer un aporte transparente y significativo a lo largo de sus etapas. Por ejemplo, selección de constituyentes, definición de contenidos y ratificación (1), o donde hay un involucramiento del público en general, en oposición a uno dominado por las elites políticas y los abogados (2). La literatura considera en la participación de la sociedad civil importantes beneficios al proceso mismo. Por ejemplo, puede dar relevancia a importantes cuestiones sociales que no están en la agenda política de los constituyentes; puede aportar conocimientos especializados y experiencia para definir problemas y resolverlos; puede dar voz a los marginados y desfavorecidos; o incluso puede ayudar a romper el estancamiento al interior de la convención (3). Más aun, la participación puede ser el ingrediente central para que la ciudadanía legitime el proceso y la nueva Constitución se convierta efectivamente en la salida institucional a la crisis que le dio origen.

Algunos trabajos empíricos ven en la participación importantes efectos. Por ejemplo, Elkins et al. (4) considera la “inclusión” como elemento fundamental para la sobrevivencia de la nueva Constitución por el compromiso que la ciudadanía adquiere con su implementación. Por su parte, Eisenstadt et al. (5) evidencian que la participación en un proceso constituyente impacta positivamente la democracia por la posibilidad que tiene la ciudadanía de fiscalizar con mayor efectividad las decisiones de los representantes. Welp y Soto (6) argumentan que, para que un mecanismo constituyente sea justo y democrático, deben darse condiciones óptimas para que la participación se conecte con el nuevo texto constitucional. Esta afirmación deriva del carácter legitimador de la participación, especialmente en democracias donde los procesos constituyentes se han abierto paso en medio de la crisis de sus instituciones representativas.

En el caso de Chile, los mecanismos de participación son recomendables por el problema que gatilló el momento constituyente. El estallido social de octubre de 2019 es el resultado de problemas de inequidad en la sociedad chilena y de deslegitimidad del sistema político para resolverlos (7). Como trasfondo de este último problema, existe una baja confianza en las instituciones de representación y también a nivel interpersonal (8). En consecuencia, aunque en la elección votaron 1,5 millones más de personas que en la elección municipal anterior (2016), más de un 55% del padrón electoral no asistió a las urnas. La Convención es inclusiva desde el punto de vista de la representación, pero en un contexto de alta abstención electoral. Una forma de fortalecer el proceso constituyente es complementando la representación con mecanismos de participación.

Los mecanismos de participación en procesos constituyentes pueden ser de tres tipos. La primera, una participación directa, es ejercida a través del voto. De esta manera, la ciudadanía incide en el proceso, por ejemplo, a través de la selección de las y los constituyentes, plebiscitos de entrada, plebiscitos de ratificación o incluso plebiscitos de contenidos. La segunda es una participación de petición, donde toda persona o grupo puede hacer llegar sus propuestas o sus posiciones pueden ser escuchadas sin entrar en un debate con otros. La tercera, es la participación deliberativa donde un grupo de personas intercambian puntos de vista, debaten y llegan a conclusiones que son presentadas para su consideración a la instancia de decisión. En este tipo de participación hay un ejercicio de acercamiento entre distintas ideas y su objetivo es entregar una solución deliberada sobre algún tema.

En un proceso constituyente se pueden incorporar uno o más mecanismos participativos. Por ejemplo, en Latinoamérica, ha habido seis procesos constituyentes en las democracias contemporáneas y ninguno ha sido igual al otro en términos de participación (Colombia 1991, Argentina 1994, Ecuador en 1998, Venezuela 1999, Ecuador 2008 y Bolivia en 2009). Si bien todos eligieron a sus constituyentes, Colombia, Argentina y Ecuador (1998) no tuvieron un plebiscito de ratificación; solo Bolivia contempló el plebiscito para definir contenidos; Colombia tuvo un proceso participativo deliberativo con anterioridad a la AC, mientras que Ecuador 2008 y Bolivia 2009 lo tuvieron durante el funcionamiento de la AC. De estas experiencias, como otras, se pueden tomar tres aprendizajes para el caso chileno.

PUBLICIDAD DE LA CONVENCIÓN

La publicidad tiene varios objetivos. Primero, para que la gente pueda participar tiene que conocer el debate al interior de la Convención. Segundo, la búsqueda de acuerdos y de soluciones comunes es esencial a la deliberación y lo que busca la publicidad es que la ciudadanía comprenda las razones de las decisiones adoptadas. Esto es importante para lograr la ratificación del texto en un plebiscito de salida. Sin perjuicio de lo anterior, existen argumentos prácticos y teóricos que argumentan a favor de espacios de decisión privados apoyados en la idea de que es más fácil que las y los constituyentes puedan cambiar de opinión y tomar acuerdos sin la presión pública (9). Con todo, un proceso constituyente debe hacerse cargo del contexto en el que ocurre. En el caso particular de Chile, la ciudadanía ha tomado distancia y desconfía de las decisiones tomadas sin publicidad, lo que ha denominado peyorativamente “cocina”. En consecuencia, la privacidad podría perjudicar el éxito final del proceso constituyente.

MECANISMOS DE PARTICIPACIÓN

Los mecanismos de participación deben ser conocidos. Es importante que se asegure la igualdad de acceso a la participación. Para ello es conveniente hacer campañas informativas, establecer requisitos para participar con anticipación (los mecanismos de selección de las y los participantes de ser necesario), clarificar la oportunidad en la que la participación ocurrirá y las reglas a través de las cuales la participación se producirá.

Relacionado con este punto, la participación también incluye el lobby. Por lo tanto, la posibilidad que tienen los grupos de interés en sentido amplio -grupos de personas organizadas- de aproximarse a las y los constituyentes para tratar de influir en la decisión respecto de un determinado asunto, tiene que estar regulada. Así mismo deben transparentarse los conflictos de interés de las y los miembros de la Convención y tomar medidas para que su efecto sea lo menos nocivo posible en la nueva Constitución.

LA PARTICIPACIÓN DEBE SER INCIDENTE

La participación debe ser incidente: esto quiere decir que la participación debe ser utilizada y considerada. Dos aspectos contribuyen a este objetivo. El primero de ellos es que la participación debe ser oportuna al momento de la deliberación, es decir, tiene que diseñarse para que alimente o complemente el debate al interior de la Convención. Un efecto contraproducente es que la ciudadanía considere que su participación fue irrelevante. Esto no quiere decir que la participación deba ser vinculante. En la práctica puede ocurrir que el resultado de la participación entregue resultados heterogéneos o tendencias generales no bien definidas y, por ello, el carácter vinculante puede ser inaplicable. Sin embargo, esto no obsta a que sus resultados sean considerados y evaluados. La incidencia implica que las y los constituyentes hayan reflexionado seriamente respecto de lo que ha propuesto la ciudadanía y justifiquen sus decisiones dando respuesta a lo que se les ha hecho llegar como propuesta.

El segundo elemento para la incidencia es la sistematización. Los resultados de la participación deben ser conocidos y para ello es necesaria su sistematización con una metodología clara y confiable que permita su evaluación. Esto no solamente ordena los insumos que llegan a la Convención sobre la cual las y los constituyentes deberían pronunciarse, sino que también permite a la ciudadanía conocer las tendencias que existen en la sociedad, visibilizando la heterogeneidad o acuerdos que existen en distintos temas.

Teniendo lo anterior en consideración, son varios los instrumentos que podrían utilizarse en la Convención chilena. Tomando solo mecanismos de participación deliberativos y de petición, la Convención chilena puede incorporar en su proceso de toma de decisiones cabildos, audiencias ciudadanas, encuestas para contenidos específicos y un canal abierto para hacer llegar contribuciones. Esta no es una lista exhaustiva, pero da cuenta de distintas experiencias que se pueden aplicar, las cuales no son excluyentes, es decir, se pueden contemplar para distintos momentos de la convención.

El reglamento de la Convención es el instrumento para regular las instancias que se escojan. La experiencia reciente de Latinoamérica respecto de la participación en sus procesos constituyentes muestra que ha participado más gente de la esperada y la logística para que fuese incidente fue generalmente desbordada. La anticipación y planificación es importante. Una forma de enfrentar esta situación es la implementación de una oficina de participación encargada de la recepción, procesamiento, derivación a las comisiones o grupos de trabajo que correspondan y devolución (que dé cuenta a la ciudadanía) del debate al interior de la Convención en torno a las propuestas.

CONCLUSIÓN

Los procesos constituyentes en democracia y en contextos de deslegitimidad institucional pueden beneficiarse de mecanismos de participación ciudadana que acerquen a las personas al proceso de toma de decisiones. La experiencia de otros procesos hace aconsejable que estos mecanismos se implementen en Convenciones que hagan públicos sus debates y cuyos diseños sean conocidos y regulados para garantizar el igual acceso a la participación. Del mismo modo, para que la participación sea efectiva, es importante su incidencia, garantizando que será estudiada y evaluada en las instancias correspondientes.

Las crisis que provocan procesos constituyentes en democracia hacen importante no solo el contenido de la nueva Constitución, sino también el proceso mediante el cual se llega a ella. Esto involucra una representación concordante con la sociedad y mecanismos de participación que complementen la representación. No hay que elegir entre representación y participación, ambas son importantes. MSJ

(1) Méndez, Fernando y Jonathan Wheatley. 2013. Patterns of Constitutional Designs. The Role of Citizens and Elites in Constitution-Making. Londres: Ashgate, pp. 21-48.
(2) Saati, Abrak. (2015). The Participation Myth: Outcomes of participatory constitution building processes on democracy. Print & Media, Umeå University.
(3) Ghai, Yash. 2016. “Civil society, participation and the making of Kenya’s constitution”. En Landau, David y Lerner, Hanna. Comparative Constitution Making. Edward Elgar Publishing Limited. UK: Edward Elgar Publishing Limited, pp. 212- 234.
(4) Elkins, Zachary, Tom Ginsburg y James Melton. (2009). The Endurance of National Constitutions. Cambridge: Cambridge University Press.
(5) Eisenstadt, Todd, Carl LeVan y Tofigh Maboudi. (2015). When Talk Trumps Text: The Democratizing Effects of Deliberation during Constitution-Making, 1974–2011. American Political Science Review Vol. 109, No. 3, pp. 592-612.
(6) Welp, Yanina y Soto, Francisco. (2019) “Más allá de modas y cortinas de humo: la deliberación ciudadana en cambios constitucionales”. Revista Española de Ciencia Política, [S.l.], p. 13-41.
(7) Avendaño, Octavio y María Cristina Escudero. (2020). “Estallido social, crisis política y solución constitucional en Chile. Lecciones a partir de los acontecimientos del 18 de octubre de 2019”. Ecuador Debate 109 / Tema Central, pp. 139-156.
(8) Latinobarómetro, (2018). En https://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp
(9) Elster, Jon. 1995. “Forces and Mechanisms of the Constitution-Making Process”. Duke Law Journal, 45: pp. 364-396.

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Fuente: Comentario Nacional publicado en Revista Mensaje N° 699, junio de 2021.